专家谈：推进户籍制度改革实现新型城镇化

来源：中国社会科学院农村发展研究所 

话题缘起

近日，备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）公之于众，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段♉️。推进人的城镇化重要的环节在户籍制度🧗🏼，加快户籍制度改革🏊🏿‍♀️，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措，《意见》高屋建瓴提出了户籍改革的指导思路🩻，是当前和今后一个时期指导全国各地推进户籍制度改革的纲领性文件🏌🏻‍♀️👩🏼‍🍳。广东作为全国外来人口第一大省，在这方面改革的步伐更快更大，如在全国率先推进基本公共服务均等化，率先实行积分入户、入学，特别是今年推出了加快和做实户籍制度改革的政策措施，力争到2020年，全省常住人口城镇化率达73%左右🧑‍🦳，实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。那么，如何进一步推进着眼于新型城镇化的户籍制度改革，加快实现农业转移人口市民化😈？本专栏特约专家建言🧋。

谌新民👌🏿：户籍改革为释放体制创新红利扫除障碍

此次户籍制度改革是发展动力由城乡分割体制下的人口红利转向体制改革创新红利的重要步骤

国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，目标是到2020年基本建成有效支撑社会管理和公共服务、依法保障公民权益的新型户籍制度👩🏼‍💻🧑‍🦯‍➡️，努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户👨‍🔬。此次改革亮点纷呈，将促使城乡分隔之墙基础坍塌，虽然本次改革仍是渐进式改革，但是渐进中一步跨得比较大的改革➜，意义非同凡响。

为建立统一的身份制度提供基础

统一的公民身份，需要建立在统一的基础福利均等化之上。《意见》的亮点之一是建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识🤸🏼🚏、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库↖️；以居住证为载体👨‍👦，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。其实🧘🏻‍♂️🧑‍🦯，户籍含金量的差异取决于公共福利的多寡，将传统严苛的户籍制度背后的一系列福利逐步淡化，才能为最终建立全国统一的居民身份制度扫清障碍，才能有利于公民基本公共服务均等化的推行。此次户口渐进式改革最难啃的骨头就是让转移到城镇的农业人口享受国家统一的基本公共福利，将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系🚵🏼‍♀️，提供基本医疗卫生服务；把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系。这些为建立全国统一的社会保障制度扫清了障碍，也将有利于全国各地通过优化环境促进经济持续健康发展🚭。

为建立统一的人力资源市场扫除障碍

户籍制度在中国存在了上千年，但为什么改革开放以来🔆，尤其是近期人们感到非改革不可🧔🏿‍♂️，除了众多待遇差异引发的不公平问题✋🏼，核心还是影响了人力资源市场的发育和完善📳，影响了统一的人力资源市场的形成，影响了市场配置人力资源作用的充分发挥，影响了人力资源市场主体的公平感💁‍♂️，影响了劳动者公平地获得公共服务。此次改革意义可谓重大🫴🏼，影响可谓深远🧑🏻，涉及面广、人多。户籍制度改革将为最终建立全国统一高效的人力资源市场扫清障碍，有利于人力资源全国范围内优化配置🔱，它对于在市场规律作用下🍾，根据地区发展战略和各自需求⚃，推动人口理性和合理流动的作用明显💙。科学合理地配置人力资源和提高人力资源运行效率是下一步区域发展关键环节，也是区域经济持续稳健发展的基本保障🎪，它还是推进新一轮新型城镇化的机制保障，对于打破城乡间的制度壁垒，推进城乡一体化的意义深远🧚。

为保护农民权益提供了制度保障

从1958年开始实施的户籍制度，出发点是解决当时经济社会发展困境🪇，实质上是为当时的重工业化战略提供资源保障，即在国家资金👩🏽‍💼、资源严重短缺的背景下，以工农产品剪刀差等方式，以牺牲农村和农民利益，来为国家工业化提供宝贵的资源👩🏼‍🍼。如果说以前中国落后的工业化建立在损害农民利益的基础上，现在应该开始反哺农村、农民与农业。《意见》明确规定，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权🧚🏼、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，农村转移人口不仅可以依照规定条件在城镇落户，并且还可以保留土地使用权等权益。衡量此次户籍改革成败的关键是能否保护农村居民的合法权益不受侵害，户籍改革切忌打农民土地主意，继续伤害农民的基本利益，而要使农民获得最大的体制改革红利🧵。从这个意义上说🤴🏻，新一轮户籍改革应该建立在保障农民既有权益不受侵害的基础上☝🏽👶🏿。

为建立统一的公共服务体系提供基础

原有户籍制度的症结是通过一系列的制度分割🧑🏿‍🎄，形成不同户籍制度主体背后的严重差异化的福利安排🏌🏼‍♂️，从而导致整个社会的福利损失，进而影响整个社会资源配置效率👩‍🦽‍➡️，影响经济和社会的进一步改革和发展。这种公共产品和公共政策向原有城镇尤其是大城市户籍人口严重倾斜，影响进一步改革和发展动力源的形成🥬，甚至可能影响社会安定🎶。户籍制度改革是一项系统工程，涉及领域多👩🏽‍🏭，利益攸关方多❌，影响人群广🦒，单一改革是难以达到预期效果的🕵️‍♀️。本次改革就是要从根本上触及户籍制度背后不平等的公共福利安排，进而为建立全国统一的公共服务体系提供基础。

有利于形成城镇化进程中公共财政分担机制

通过户籍制度改革✏️，大城市周边的中小城市尤其是较大较强的镇等成为获益最多的地区⚫️，如果其义务教育、公共医疗、社会保障、公共住房等公共服务水平比农村地区更好⏮，将成为新一轮人口聚集洼地👩🏼‍🦳，并将迎来跨越式大发展的机遇。只要有战略眼光和改革勇气，不要把改变机遇当成负担，新一轮改革红利和发展红利就在眼前。但新一轮户籍制度改革成功与否🎸，制约因素之一是能否为进城的农业转移人口提供数量充足🦖、公平合理的公共服务。但限于各级政府的财力，公共财政势必会受到考验，因而建立科学合理的公共财政分担机制显得尤为重要。应该加大力度研究户籍制度改革和城镇化进程中公共财政分担机制问题🔛。

本次国务院出台《意见》，其基本出发点是经济社会改革和发展需要，或者说是其他领域改革形成的一种倒逼机制等共同起作用的结果🐣。原有的户籍制度再不改革，将会严重影响下一步全面深化改革的推进，将会严重影响到其他改革措施释放的改革红利，将会严重影响到今后若干年经济社会发展的动力源的形成☎。总之，此次户籍制度改革是发展动力由城乡分割体制下的人口红利转向体制改革创新红利的重要步骤。

作者系华南师范大学人力资源研究中心主任👨‍👨‍👧‍👧、博士生导师

左晓斯：统筹推进户籍制度改革和公共服务均等化

推进基本公共服务均等化是户籍制度改革的核心内容

户籍制度改革广东先行一步

近几年来，国家明显加快了户籍制度改革步伐🧛🏿‍♀️，继2012年年初下发《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》之后🎏，2014年7月底又发布了国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》🥽。作为中国改革开放的前沿阵地，广东的步伐更快更大🐔。如在全国率先推进基本公共服务均等化，率先实行积分入户入学，特别是2014年年初，与统筹推进新型城镇化和农业转移人口市民化相适应，广东省推出加快和做实户籍制度改革的政策措施，力争到2020年，全省常住人口城镇化率达73%左右，实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇🈳。这不仅与中央政府的政策高度一致🧔🏿‍♂️，而且相比1984年以来的历次改革，这场改革的广度🚣‍♀️、深度👏🏿、力度和影响可能都是前所未有的🤵🏼‍♂️🤘🏻。

其实，户籍制度只是一种载体🦶🏼，附着在户籍上的基本公共服务和社会权利才具有实质意义😨，加快推进公共服务均等化是户籍制度改革的核心内容。因此👩🏿‍🚒，户籍制度改革与基本公共服务均等化必须统筹推进。作为全国第一个发布和实施《基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》的省份，省内城乡之间，特别是珠江三角洲各市城乡户籍人口之间在义务教育🔟、基本医疗卫生服务🏃🏻‍♂️‍➡️🏄🏻‍♂️、基本养老服务、就业保障等方面的均等化程度已经大大提高⛹🏼‍♂️，一些城市已经基本实现均等化目标。但在非户籍常住人口方面差距依然明显。统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，以解构以户籍与非户籍人口差别化权利为特征的新二元结构，实现社会既充满活力又和谐有序的预期政策目标🤽🏻，必须突破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱。

实现由“负担”到“财富”的观念突破

过去30年来广东户籍制度改革在面对异地务工人员这个庞大群体时一直没有大的突破👨🏿‍⚖️，根子在思想认识上，没有直面这个庞大群体的价值和需求。广东以制造业立省🛠，从近年来转型升级的历史进程来看👨🏿‍🌾，相当长时期内，广东经济还无法摆脱对制造业的依赖🥅🍦，也就无法减少对人力资源的巨大需求。即使要实现广东经济转型和产业升级🥸，也必须有一支高素质的稳定的产业工人队伍来支撑，而不是流动不居的“农民工”群体🤷🏽‍♀️。不难看出，这个群体其实不是各级政府的负担🌟，而是整个广东经济社会发展不可或缺的宝贵资源和财富。留住他们🧑‍💼，善待他们🧚🏿，让他们突破户籍限制融入广东，无疑将使这个群体迸发出更大活力🫏，助推广东顺利完成“三个定位、两个率先”的历史使命。实现这种思想转变将使尊龙凯时娱乐充分认识到改革的必要性和迫切性🧝‍♀️，扭转“改革是对被改革者的恩赐”🤽🏿、“可为可不为”或“弊大于利”的错误观念，激发各个地方和各个部门改革的积极性🍜、主动性和创造性🐩。

珠三角人口容量扩展空间巨大

珠江三角洲城市带是否有能力或容量吸纳这么庞大的非户籍人口👝？研究表明🧑‍⚖️，与国外大都市圈相比🦹🏻，珠三角城市群的人口密度和极化水平并不高👨‍🌾，人口吸纳潜力与空间至少还可以提高一倍。前提是要通过构建现代政府治理体系◽️、提高社会治理能力♿️，扩展政府和社会的能力和容量；通过全新的规划和更大的投入👎🏻，扩展市政基础设施的规模和覆盖面🧑🏿‍🚒，提高基本公共服务覆盖面和服务水平🍩，扩展和提高有效人口和经济承载力和容量👩🏽‍🚀。同时👩🏼‍🎤，通过完善交通和其他公共服务设施👨‍👦，合理配置城市群资源，强化城市之间的分工合作和紧密联系，提高区域基本公共服务整体供给能力，提升广州🤵🏻‍♂️、深圳等大都市以及整个都市圈的素质和吸纳农业转移人口的能力。对于户籍制度改革✊，或者是农业转移人口市民化的成本或财政负担能力◾️，有中国社会科学院的研究已经指出🍠，以基本公共服务与福利均等化为导向的户籍改革在财政上具有可行性🥣；通过采用逐步分摊和各方共担（包括中央财政按照十八届三中全会决定中有关“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”精神分担部分责任），广东省各级政府财力基本可以承受。

统筹推进需要国家协调配套

根据党中央关于深化社会体制改革的战略部署和公安部门的构想，户籍制度的改革方向👨‍👩‍👦，一是逐渐剥离附着在户口上的权益，将户口制度还原为管理住户人口基本信息以服务全社会的基础性行政制度🥕；二是逐步形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式🏊🏽‍♀️，城乡统一💊、以人为本🙌🏻、科学高效、规范有序的新型户籍制度。但这些都需要一个前提，就是与户口挂钩的社会资源和基本公共服务在城乡之间、区域之间不再有这么大的差距，即全国范围内的基本公共服务均等化、一体化的进程达到一定程度Ⓜ️。这还需要一个漫长的过程🙋🏻‍♀️，需要一定时间的过渡和缓冲🎂🤳🏿。在过渡期内，国家可以调整中央财政转移支付制度🧔🏽‍♀️，特别是义务教育😞、社会保障等方面的财政补贴♞⚓️，按照人口流动方向和强度予以重新设计和计算，以解决各地事权与财权不对等、责任义务不对等等事关地方财政能力和政治意愿等重大问题。同时，作为过渡措施的居住证制度也可以改革创新，结合国际上的绿卡制度和广东已经实施的积分制✩，对那些的确有能力有意愿的非户籍人口，根据积分的高低发放负载不同基本公共服务和社会权利含量的不同级别的居住证。这将大大提高居住证的含金量和吸引力，也让所有有意愿有能力融入广东、定居广东的非户籍人口看到希望和目标。

作者系广东省社会科学院尊龙凯时AG与人口学研究所副所长🦸🏿‍♂️🚠、研究员

刘金山：农村转移人口市民化是一种社会垂直流动机制

有恒产者有恒心，核心是生存权利与发展权利，这是农村转移人口市民化可持续的基础

近日🧨，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》🧙🏻‍♂️👨‍🦯，并部署做好农民工服务工作、有序推进农村转移人口市民化。这是推进我国城乡一体化发展的关键政策🕵🏽‍♂️，将会产生深远的影响🧙🏿👦🏽。

一个社会具备了阶层之间的垂直流动机制就有活力

如何从二元结构转变为一元结构🤷🏿‍♂️，是实现中国梦的核心环节。其间，人的“二元结构”转变为“一元结构”至关重要🔉。可见，农村转移人口市民化🦩，是当前及未来较长时期内我国经济社会转型的关键问题之一。解决这一问题的关键前提在于认清农村转移人口市民化的实质是什么💅🏿。

一个经济社会是否具有活力📲，关键在于其资源是否具备可流动性。动，则充满活力；滞，则一潭死水。流动本身就是经济结构调整的过程。资源的流动，不仅包括物质流和资金流，更包括人口的流动。更为重要的是，人口流动是理性预期与理性选择的结果♎️，是经济活动变化的最为直接的反映。

农村转移人口市民化🙇🏽‍♀️，其背景是城乡发展鸿沟，其目标是城乡发展一体化，其过程是一种社会垂直流动机制🍭。一个社会具备了阶层之间的垂直流动机制🤸🏿‍♂️，社会底层就有了希望，就有了活力，就有了社会发展的纠错机制♥︎，就能够在一定程度上避免资源“错配”现象🈺🔘。

实现有恒产者有恒心是农村转移人口市民化的关键

农村转移人口市民化要真正成为一种社会垂直流动机制📕，需要使市民化后的人感到：有恒产者有恒心。

改革开放以来，农村转移人口（俗称农民工）与城市的关系是“汹涌而来🧍🏻‍♂️，澎湃而去”。这是一种“无恒产者无恒心”的状态。城市建设者、产品制造者😀、服务提供者却与城市文明处于隔离的状态，无法享受现代文明发展成果📴。在此状态下，农民工的就业决策将因时因地而充满不确定性，谋生成为首要目标，发展成为奢谈🍄，向上流动更是一个小概率事件9️⃣。美国经济学家舒尔茨在其经典名著《改造传统农业》中指出🧑🏼‍🔬🏮，认为农民认识狭隘是误解，农民是理性的。春江水暖鸭先知。农民工会做出最有利于自己的选择。

实现有恒产者有恒心，是农村转移人口市民化的关键。市民化是农村转移人口的当前福利与未来福利的动态调整过程🤙🏽。形成预期福利的最大化，是农村转移人口市民化的重要环节🥕。

教育替代养儿防老🏌🏽。农村转移人口市民化🥦🥔，最重要的是融入现代教育体系。教育是社会垂直流动最为重要的途径，是代际传承的无形路径。人力资本投资是谋求跨代收益最大化的关键🧑‍🎄，是实现代际公平的关键。望子成龙🥥👰🏼，不是随波逐流，而是理性选择。如果下一代能够获得公平教育的机会🧪，这将是一笔恒产，是一笔无形的恒产👨🏿‍🦱👉🏽，一笔充满希望的恒产♤📺，是“寒门出贵子”的可行路径🤧🕰。实现教育体系的广覆盖🧏🏼‍♂️，是农村转移人口市民化的首要环节，是最大的惠民工程。

社会保障替代土地保障。农村转移人口市民化，社会保障需要逐步托底。所谓托底🦹‍♀️，是要形成稳定预期🦾，生活会有所依。所谓逐步🍍，是要根据政府财政能力和社保基金增收能力而行。更为重要的是，农村转移人口市民化👩🏿‍🍼🛥，是随经济发展和产业结构调整顺势而为的结果，而不是简单的“土地换户口”。在农村，土地具有经济功能和保障功能🌴。市民化后的农村转移人口，生活底线需要有所依🫄🏽，老人需要有所养⚀🕎。两种保障体系的转换与衔接➰，不要形成真空地带。

就业替代生活补助。工资✋🏿，是一个人劳动能力的收益折现，是形成稳定预期最重要的保障🧑🏿‍🚀。市民化后的农村转移人口如何就业至关重要。仅仅依靠低收入生活补助难以形成稳定预期。除了当地的产业吸纳力之外，一个重要的途径是鼓励具有企业家精神的农民工在打工所在地创业，此时政府提供的机会均等很重要。

资源流动替代停滞。农村转移人口市民化是实现城乡融合，这需要依靠资源的自由流动。资源流动的过程，就是收入来源多元化的过程👨🏿‍🚀。市民化后的农村转移人口🫳🏼，其部分物质财产可能还在乡村🦻🏽，这部分财产，能否通过出租、入股🧑🏼‍🎤、担保⚠️、抵押等渠道实现流动𓀆，实现财产权收益很重要。一方面，这部分资源流动，对农村经济实现规模发展至关重要🦀🌤，另一方面👩🏽‍✈️，可以实现农村资本市场与城市资本市场的连接。资本是跨越时空的♚，是不分城乡的，资本只看有利或无利🧑🏼‍🤝‍🧑🏼。资本流动就是城乡融合过程，也是实现收入多元化的过程。

总之，有恒产者有恒心🧑🏽‍🚀，核心是生存权利与发展权利🧜🏼‍♂️，是一种积极向上的正能量，是农村转移人口市民化可持续的基础。

作者系暨南大学经济学院副院长、教授、博士生导师

彭 澎：处理好三大矛盾是户籍制度改革关键

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》是一个户籍制度改革的顶层设计。从改革的路线图角度来看，必须要由年内将出台的《居住证管理办法》来配套🦸🥜；从改革的时间表来看，到2020年实现1亿农业人口转移到城镇🤷🏼，不仅总量大，而且各地的进度及具体细则十分重要。在我看来👌🏿，《意见》的实施将面临三对矛盾，都涉及公共服务均等化问题，解决得好不好直接关系到户籍制度改革的成败。

农民能否真的在城市利益与农村利益之间做自主选择

首先是农民能否真的在城市利益与农村利益之间做自主选择🥍🙎🏻‍♀️。按照《意见》的要求😩，现阶段，不得以退出土地承包经营权🍎🎯、宅基地使用权🙅、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。这“三权”是受《物权法》等法律保障的权利，对于进城落户农民是否有偿退出“三权”应该充分尊重农民的意愿👎🏿。

这就出现了一个问题🖨，进城落户农民可否同时享有城市利益和农村利益？之前，在重庆等地实施过“土地换社保”的做法，也提供三年过渡期，即过渡期内可以放弃进城回到农村。但如果不把“三权”的放弃作为进城落户的条件🧑🏿‍🚀，不仅进城农民拥有双重身份🧙🎬，而且对城市居民也是一种不公平。因为进城落户农民可以享受户口或居住证所承载的子女入学、医疗保险🛋、创业就业扶持8️⃣、住房保障、养老保险🙍🏻‍♂️、社会救助等公共服务和社会福利🤽🏽‍♂️，却又保留着“三权”的保障和收益。这就可能从一个极端走向另一个极端🫵🏼，也不利于农村土地的节约集约使用。

我认为，设置一个过渡期还是比较现实的。如三年之内同时享有城市利益和农村利益两种待遇⇾，但三年之后必须做出选择😬🏋🏽‍♂️，拥有一种利益的前提是放弃另一种利益。当然😱，转让“三权”可以是有偿的，这样可以让进城落户农民有购房、安家、创业等的“第一桶金”，对于腾出来的“三权”可以在农村一定范围内流转或转让🕶。

户口与居住证两个身份体系的衔接和区别

其次是户口与居住证两个身份体系的衔接和区别🚵🏽‍♂️。《意见》提出，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制👌🏿。显然，体现居民身份待遇和公共服务、社会福利享受多少的有户口本与居住证之别，而不是简单的“社会服务均等化”或“市民化待遇”那么笼统。某种意义上讲，居住证的设计就是在获得户口所体现的完整公共服务与社会福利之前，还有一个部分享受这些市民化待遇的层次或阶段。

据称，建立居住证制度是一个过渡性的制度安排🔐，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难🎅🏿。目前，公安部已经形成了《居住证管理办法》草案🤹🏿‍♀️🕰，今年将出台🐆。

在我看来，居住证制度这个“过渡性的制度安排”将存在相当长的时期。因为我国不可能很快缩小城乡差别，很多大城市也无力承担过多的人口涌入，更何况有些农民工很可能不打算永久在城镇居住🦂。

广东是从2010年在全国最早实施居住证制度的，4年来发放居住证4872万张🏃🏻‍♂️，而全省只有3000万流动人口🫲。如果考虑到一部分人没办居住证🧑🏻‍🏫👰🏽‍♂️，可以判断👫🏼，有相当一部分流动人口离开了广东。或者说，暂住证改为了居住证，但一些流动人口也仍然是“暂住”的。而这部分“暂住者”或还不确定是否要取得户口的“进城不落户者”🗑，也需要一些公共服务和社会福利🧏🏻‍♀️，尤其是子女入学🐳、公租房🪚、出入境等社会服务。这就是居住证要发挥的功能。

人往大城市走与政策鼓励发展小城镇的矛盾

再次是人往大城市走与政策鼓励发展小城镇的矛盾🕵️。《意见》根据十八届三中全会的精神➜👲🏿，进一步明确指出了四类城市的定位🔝。形象的表述是：小城镇“基本没门槛”，中等城市“门槛较低”，大城市“降低门槛”，特大城市建立和完善“积分入户”制度。

问题是⛹️‍♂️，农民工蜂拥而至的是特大城市和大城市，这与户籍制度改革引导的方向恰恰相反。统计数据显示，全国有一半农民工集中于十大城市，其中1/4又集中于前四大城市。根据国家统计局公报，全国农民工总量为2.69亿人，其中，外出农民工1.66亿人。理论上，只有那1亿本地农民工可能在小城镇进城落户👩🏻‍⚕️。当然，广州、深圳以及珠三角的中心镇对入户也有严格限制🧸，而粤东西北地区的小城镇很难吸引外来农民工入户❇️🈚️。

根本上，这里既有缩小地区差别问题🦾，也有医疗、教育🐓👨🏿‍🔬、文化等资源向中小城市转移的问题。试想为什么美国的中小城镇能吸引人🐜，就是因为城乡差别不大，很多好大学、名医院都建在小城市。这就涉及我国城镇化路径的重新调整的问题了🍖。

作者系广州市社会科学院研究员