住房公积金制度：问题、出路与思考

陈友华

原文载于：《山东社会科学》2014年第3期。

摘  要：本文对中国住房公积金制度进行了考察。结果发现🛅：中国公积金存在合法性存疑🙎🏿‍♀️🏌🏼‍♀️、定位模糊🧔🏽‍♀️、公平性缺失与负担沉重等制度缺陷，在运营中存在严肃性不足👍🏼、支取困难、房地产开发商对公积金贷款抵制🌿、缴存标准形同虚设、保值增值困难、运营成本高、变异为房地产市场调控工具等问题。缺乏明确的基本价值理念、利益相关者成为政策制定主体与管理体制模糊是上述问题出现的主要原因。统一计缴比例⚫️、限定计缴基数，提高个税起征点与照章纳税🥤，适度改变“低存低贷”状况与享用条件设置是其未来可能的出路。最后，对与此相关的几个问题进行了初步的思考。

关键词🛹：公积金；问题；思考👩🏻；出路

作者简介✊🏽🙍🏿‍♀️：陈友华( 1962—) 😟，男，博士🦋，南京大学尊龙凯时AG院教授、博士生导师，主要研究方向为人口尊龙凯时AG与社会政策。

基金项目：本文系江苏高校哲学社会科学研究重大项目“江苏老龄化社会与服务体系🐆🥨、公共政策研究”( 项目编号: 2011ZDAXM017) 的阶段性成果🍋。

作为一项社会保障制度，住房公积金(以下简称公积金)设计的初衷是👩🏼‍🚒：“高收入者不补贴🐅🤾🏻‍♂️，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”🙇🏼‍♀️🤵🏼，从而让部分中低收入家庭买得起房。自1991年公积金制度在上海诞生以来，已经走过了20多个年头👬🏻。虽然公积金制度也帮助部分民众解决了住房问题🧄，但制度本身所固有的缺陷在实际运行中逐渐暴露出来🤥，并逐渐悖离制度设计的初衷🤸🏻🌝，从而遭致越来越多人的诟病🐪😱。本文在揭示公积金制度存在问题的基础上，对其成因进行了分析🪓✧，并对与此相关的问题进行了初步的思考🧘🏻‍♂️。

一❓、公积金的制度缺陷

(一)质疑合法性

全国人大1985年授权国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行条例🫰🏼。国务院《住房公积金管理条例》正是在此授权下颁发的。但令人遗憾的是，《住房公积金管理条例》仅对缴存比例下限做出了具体规定，而对缴存比例上限却没有做出明确的限定，而是授权地方制定。这种层层授权实际上是缺少法理依据的。现行的公积金缴存比例、缴存基数及其限定依据2005年建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定执行🧑🏿‍💼。然而，《中华人民共和国立法法》第八条第八款与第九条规定🖐，建设部、财政部🗂、中国人民银行是无权对涉及公民收入或者财产处置进行限制的。由此可见🚰，政府强制单位与职工缴存公积金具有“公有权对私有财产权进行干预”之嫌①📅。

(二)定位模糊

公积金制度运行的目的是为了住房保障还是住房金融?从理论上说，“住房保障应该是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助”②💮，而住房金融是指为住房的生产和消费获得融资🗣。虽然公积金具备一些住房保障属性，学界和业界也普遍认为强制性🎭🏌🏿‍♀️、互助性🧝🏼👨🏿‍🌾、保障性是其得以存在和发展的核心价值和根本属性。然而，笔者认为公积金的保障功能并不明显。但是，《住房公积金管理条例》只规定单位与职工缴存公积金的义务与最低比例🧟，未考虑职工缴存公积金与获得住房保障之间的关联性。因为从“有条件的城市🧕🏼，可以适当提高缴存比例”的规定看☝🏿，缴存比例的确定只和职工的缴存能力有关👱🏽‍♂️，与职工支付住房保障的价格或成本无关。中低收入阶层的居住保障需求明显遭到排斥，这实际上已宣告公积金与住房保障脱钩③。设置公积金的初衷也许是住房保障，但实际运营中逐渐演变成为住房金融。

公积金的设立是要保基本还是提高水平?《住房公积金管理条例》第一条明确指出：“提高城镇居民的居住水平”。由此可见🧜🏻，公积金设置的初衷似乎是为提高城镇居民的居住水平。但公积金究竟是为保基本还是提高水平而设置的?显然，公积金不应是为提高城镇居民的居住水平，而是为满足城镇居民基本居住需求而设置的。提高城镇居民居住水平是中国现代化过程中孜孜以求的目标🟣，但它的起点是先满足中低收入者的保障居住需求。撇开最需要保障的人群、最基本的居住需求👨🏻‍⚕️，奢谈中高收入人群的改善居住需求，而且还要政府强力干预🕵🏽。这在理论上无论如何是说不通的④。

(三)公平性缺失

首先🤹🏼，公积金制度在规定上显得刚性不足👯‍♂️。国务院《住房公积金管理条例》规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例👉🏻。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例☁️。”2005年建设部🧑‍🦽‍➡️、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》进一步明确规定🍑：“单位和职工缴存比例不应低于5%🪷，原则上不高于12%”，鉴于中国各社会阶层收入差距巨大的状况，在公积金缴存基数上又进行了必要的限定：“缴存住房公积金的月工资基数🥚，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的两倍或三倍”。但是，在涉及公民基本收入处置问题上，怎可用“原则上”这样一些缺少刚性的语言表述?更有甚者👱，“对缴存住房公积金确有困难的单位♐️，可以降低缴存比例或者缓缴;待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。”这简直是视缴存公积金为儿戏，也使得其强制性大打折扣⑤。

其次，公积金缴费差异悬殊。这不仅表现在缴费比例👮🏻、缴费基数与缴费额度上的差异悬殊👩‍🎤，而且表现在地区之间与行业之间的缴费差异悬殊☝🏻，畸高与畸低两个极端较为普遍⑥𓀐。例如，国家审计署2006年上半年以来对全国公积金专项审计结果显示🏋🏽‍♂️：在分析1986万人的公积金缴存情况后发现，其中10%缴存额高的职工月均缴存1572元，10%缴存额低的职工月均缴存54元，两者相差28倍⑦。不同行业、不同企业间“肥瘦不均”，缴存比例差距最高达100倍，导致收入越高者受益越大👩🏼‍🏫，收入越低者受益越小，本为中低收入阶层“雪中送炭”的公积金，结果成了给高收入人群的“锦上添花”⑧。

公积金缴存额度之间差异悬殊，社会收入分配差距因此而进一步扩大，公平性无从谈起⏸。公平性的缺失不但会降低社会成员参加公积金的积极性，进而增加偷👭🏼、逃、骗公积金等负面事件发生的可能性👨🏿‍🔧😙，同时也制约了整个公积金制度实施的效果⑨。缴存基数不统一，缴存标准不统一🫱🏻，公积金缴存怎一个“乱”字了得。公积金缴存规定的灵活处置，给政府、企业以各取所需的自由选择权🫸，并导致了一系列严重的恶果。公积金缴存标准形式上的“有”某种意义上已等同于“无”，公积金征缴政策的碎片化倾向在所难免，公积金因人而异，差别巨大⛹🏻。

再次🌺👩‍🚒，机会不均。公积金采用强行缴存的方式🧫🏯，但使用却有条件。公积金贷款时主要考量其偿还能力与信用情况🤛🏻。真正需要解决和改善住房条件的中低收入家庭既享受不到福利住房的待遇，也较少提出公积金贷款申请🧜🏽‍♂️👩🏿‍🦳。而高收入人群可以使用公积金贷款购房甚至用于投资收益。中国职工收入水平和住房需求状况差距较大💼，公积金存款人和贷款人往往不能很好地匹配✌🏼🐾。世界银行的调查数据显示🖱，2005年公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人员，排在缴存额后20%的低收入人员仅得到3.7%的贷款。这意味着👩‍❤️‍👩，大多数中低收入者用自己的低息住房储蓄🦖，补贴高收入者获得低息购房、甚至购房投资贷款，这种福利累退的制度持续性受到挑战⑩。

第四，劫贫济富😲。大部分公积金存款者可能在相当长的时期中🕙，甚至一辈子都不会向公积金提出贷款要求，还有部分职工可能受公积金贷款条件限制而永远无法获得公积金贷款，被迫以远低于市场利率的水平进行储蓄💇🏽🐋，这些储户“低存”损失的资金收益(11)，就会通过“低贷”转变为那些使用了超过自己存款额十倍🧗🏿、甚至是数十倍的贷款者的额外收益。“强制性储蓄、低存低贷、存贷不匹配”的公积金信贷政策，就有了劫贫济富的功效，在一定程度上加剧了收入分配不公和扩大了收入差距(12)。

(四)财富转移

低收入群体不仅用自己的低息公积金“储蓄”补贴了高收入群体的住房福利🏺，完成了公积金缴存者之间的财富转移，而且还有大量的公积金积存在公积金管理中心在银行的账户🤚🏼，甚至多被政府挪用，成为银行与政府低成本筹集资金的又一条重要渠道，从而使得公积金缴存者的收益损失转变成为政府与银行的收益。公积金管理中心、银行与政府实际上是公积金制度的收益者😲，因而鼓吹公积金制度的优点与极力扩大公积金的覆盖面，也就在情理之中。

(五)避税工具

国家为鼓励单位与职工缴存公积金😰，提高公积金缴存者的积极性，对所缴存的公积金免征个人所得税。因此，一些垄断行业以及一些效益好的单位将部分应缴税福利打入公积金账户👫。公积金在某种程度上已经成为某些领域和行业高收入群体合法避税的工具(13)🉑。

(六)负担沉重

一般要求职工与单位按照1∶1的比例缴存公积金🪣🛬。按照现行的规定✍️，单位与职工缴存合计不低于10%，原则上不高于24%☂️。虽然，单从公积金缴存比例角度考察可能不是很高，但如果考虑到同时要缴存的“五险”，“五险一金”一般超过工资额的50%。如此高的缴费比例，世所未有🕺🏻。不仅压得一般在职职工、特别是低收入者喘不过气来👰🏽‍♀️，而且进一步加重了企业的负担，甚至因此而成为压垮企业的最后一根稻草。因此，所谓的“民生工程”，如果不考虑企业与职工的现实承受能力，极可能演变成为“毁民工程”。

二、公积金制度运行中的问题

(一)严肃性不足

公积金属于强制性储蓄，但自诞生以来，其覆盖面一直较低，至今仅覆盖到国家机关、事业单位与国有企业等体制内人员✈️，而面广量大的体制外职工多没有被覆盖到。很多单位与个人不缴存公积金，也没有受到应有的惩罚。公积金从一开始就沦落为单位与职工权衡利弊得失后的理性选择行为，失去了其强制性。不仅法律的严肃性受到严峻的挑战，而且政府的声誉也严重受损，更不利于政府与全社会“依法治国”理念的培养。

(二)支取困难

公积金管理中心和缴存人之间应属于财产信托关系，但作为产权人的缴存者🏇🏽，在资金用途和去向上，几乎没有话语权和监督权，管理不透明，提取限制重重，支取困难(14)。用不上，取不出，等到退休取出来的那天，扣除物价上涨等因素🧜🏻‍♂️🛷，所乘几何?钱是职工和单位缴存的🈺，但除了让其躺在职工名下沉睡之外，难得有别的办法利用起来(15)🏉。虽然不能说“我的钱我做主”，但部分公积金缴存者的权利受到明显的侵犯💁🏼‍♀️，却是不争的事实。公积金具有政府借住房保障之名而行对职工与单位掠夺之实的嫌疑。

(三)房地产开发商对公积金贷款的抵制

目前，很多房地产开发项目不接受公积金贷款🧚🏽‍♀️。原因如下🕺🏼：一是公积金审核程序复杂，下款慢，房地产开发商利益受损;二是公积金贷款与商业贷款间存在竞争关系，公积金贷款不仅会挤占商业贷款，而且使存储在银行的公积金因此而减少🧛🏽，银行低成本占用公积金减少☯️😲，损害银行利益🔬，银行对房地产开发商施压🛞。而房地产是资金密集型产业，对银行多存在程度不等的资金依赖，因而多屈服于银行的压力;三是公积金贷款增多不仅会增加公积金信贷的风险💁‍♂️，也减少了政府低成本筹措与挪用资金的可能性。由此可见💱，房地产开发商、银行与政府在公积金贷款方面存在着共同的利益，在缺少有效制衡的情况下🤦🏽‍♂️，出于自身利益的考量，房地产开发商✨、银行与政府三者结盟是自然的事。公积金设置时的初衷因此��大打折扣也就在情理之中。

(四)缴存标准形同虚设

除了对公积金免交个人所得税以外，政府对公积金来源并无其他支持。作为事业单位编制，公积金管理部门的经费主要来自公积金贷款利差及增值收益，缴存的低息累积数越多，可获得的收益机会就越大。因而公积金管理机构都有多收公积金的冲动，希望增加公积金资金总量，做大公积金业务🛒👨🏿‍🏫。并普遍采取如下两大措施：一是扩大公积金的征缴面;二是不愿意控制缴存上限，很难对违规超限的缴存行为予以制止。有些城市公积金缴存比例上限被调高至20%🧞。公积金缴费比例上限形同虚设🧛，而缴存比例上的差距直接导致了公积金缴存额度上的差距成倍增长🕵🏽‍♀️。缴费总额形成的另一个就是缴费基数，缴存公积金的月工资基数，原则上不应超过上一年度职工月平均工资的三倍。但实际执行中都是“睁一只眼闭一只眼”(16)。

(五)投资渠道狭窄，保值增值困难

截至2011年末🤶，全国公积金存贷款余额高达2.1万亿元，大量资金沉淀与闲置，而这些钱只有两个投资渠道：存入银行或购买国债(17)👩🏻‍🦱。投资渠道狭窄，保值增值困难，“肥”了政府与银行，而苦了那些只存而不用的公积金缴存者。

(六)运营成本高

公积金制度的运营成本主要由如下四部分组成📫：一是公积金的征缴成本多由单位与个人承担;二是公积金管理机构正常运行成本;三是公积金管理中心委托银行办理公积金贷款业务👩🏼‍🔧，要交给银行一笔不菲的代办费;四是公积金的监管成本。由此可见🧆，公积金制度的运营成本实际上是很高的🤙🏿，而这些运营成本多被转嫁到公积金缴存者身上🪮♥︎。

(七)房地产市场调控工具

由于定位至今仍十分模糊，公积金常成为地方政府楼市调控的工具之一。例如，为了应对2008年的世界经济危机💡，全国各地政府均放松了公积金贷款限制💃🏻，并鼓励利用公积金贷款购房。在中央政府提出加大保障房建设力度要求后，全国部分城市又将公积金用于保障房建设🧧。所有这些都有违公积金设置时的初衷。

三、成因分析

经过这些年的讨论，公积金制度的弊端已较为清楚，但为什么这么一个问题百出、千疮百孔的制度🚫😊，自2002年国务院修订出台《住房公积金管理条例》以来少有改革?背后的原因究竟是什么？似乎很少有人谈及。

(一)明确基本价值理念的缺失

政府在施政过程中应有明显的基本价值理念。例如🪩，政府应该做什么⌨️，不做什么🗼，应坚持什么，反对什么，等等。社会政策的目标有二👛：一是化解社会问题;二是实现社会公平🎆，且两者相互联系⚾️🙌🏼，彼此强化。因此，公平性是社会政策制定时应遵循的首要原则🪓🤾🏽‍♂️。在牵涉到公民基本权利方面的事项是不能一国两制或者一国多制的🎂🚅，因而普惠政策是要优先考虑的问题🦅，其次才是对部分人群的特惠政策🚣‍♂️👨🏿‍🍼，一定要处理好对全体公民的普惠政策与对部分人的特惠政策之间的关系。普惠是基础，特惠是补充，普惠基础上的优惠🔻，而不是特惠基础上的普惠👮🏻‍♀️。

政府责任范围和履行责任的基础源于价值理念。保障公民基本的居住权是政府的当然责任。而居住权可以通过两个途径实现：一是商品房市场;二是政府提供的住房保障♢🍹。多数情况下个人的基本住房需求通过市场自行解决，只有那些无力通过市场解决住房问题时，政府才通过保障房的方式解决其公民的基本住房问题。然而🧔‍♀️，中国政府在施政过程中基本价值理念的缺失，导致普遍的短期行为🤽‍♂️👩🏼‍🏭，“头痛医头脚痛医脚”，实用主义与机会主义蔓延🤞🏻。因此，公积金制度定位模糊，变化无常🍇，更多时被视作住房金融🧑🏿‍🎨，有时又被用来建保障房🏫，甚至成为房地产市场调控的工具，也就在情理之中。

(二)利益相关者成为政策制定的主体

自利乃人之本性🏑🧜🏿‍♂️，不同的人只是在自利程度上有所差别，作为强经济人的政府更是如此。因此，分权与权力制衡就显得异常重要🕵🏽‍♀️。中国法律实际上多不是人大立法，而是部门立法😭。部门立法的弊端主要体现在👳🏻‍♂️🚵🏽‍♂️：一是难免会涉及本部门的利益和立场，这将造成法律的部门利益化，且法律草案的公正性往往也受到公众的质疑;二是部门之间缺乏有效的利益协调和整合的平台👩🏼‍💻，容易引发部门间的争执，导致法律难以顺利、高效地通过。结果是：行政权力部门化🙎🏽‍♀️、部门权力利益化、部门利益法律化，政府被利益集团所绑架，法律本身的合法性令人生疑。而导致这一现象出现的根源是利益相关者成为政策制定的主体⌚️。

(三)管理体制模糊

一是无国家行政管理机构。公积金管理中心由同级地方政府领导，没有上级业务主管部门🧖🏼‍♀️，全国业务管理各自为政。二是决策机构虚化，决策职能弱化。公积金管委会委员由三个三分之一组成，由于各种原因，委员变更频繁，对公积金政策🧏🏼、业务不熟悉👵🏿，经常缺席会议🥵，难以独立、公正👨🏽、客观🈸、及时地履行决策职能👨🏽👩‍✈️，使管委会决策流于形式。三是行政管理与运行职能重叠。公积金管理中心既是裁判员又是运动员🙋🏿‍♀️，造成制定政策时过度关注自身利益，难以实现公平公正的长效发展(18)🤷🏻👩‍👩‍👧。

四、未来出路

鉴于公积金制度设计上存在的严重缺陷♟，公积金制度改革势在必行。改革的基本方法有二：一是取消🧖🏻。本文第五部分将涉及。二是现有制度基础上的改良。由于公积金庞大的管理体系与利益链已经形成，轻易难以打破，且蓄积了大量的资金，国家绝不会轻易放手👩‍🎤。因此，现有制度基础上的改良可能更为各方所接受。

(一)统一计缴比例🚞、限定计缴基数

目前全国各地设置的计缴比例与计缴基数差异极大🦗，导致了一系列严重的问题。统一计缴比例、限定计缴基数显得尤为迫切。为此建议：一是将计缴比例由目前的多为5%～12%变成统一按5%计缴。二是统一按月工资基数计缴，职工月工资超过工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资两倍的👸🏼，按上一年度职工月平均工资两倍计缴🍐。

(二)提高个税起征点与照章纳税

将个人与单位缴存的公积金计入个人纳税总额中，提高个税起征点。建议将个人所得税薪酬所得的起征点由目前的3500元调高至5000元🕧，并建立与经济增长和收入水平提高相匹配的稳步增长机制。从而避免公积金成为高收入者避税的工具。

(三)适度改变“低存低贷”状况

改变目前公积金“低存低贷”状况🏵。一是提高公积金的收益率✧，公积金按照商业银行存款一年期利率支付利息。二是将公积金贷款利率逐步调整至商业银行同期贷款基准利率的70%，从而为日后强制性公积金制度的取消铺平道路🎅🏼。三是适度放宽公积金使用范围，简化提取手续🫴🏻，提高提取便利度，让中低收入职工也可以用公积金改善生活。如可以考虑让缴存人将公积金用于租房和子女教育等(19)🧑‍🔧。

(四)享用条件设置

公积金只保障基本🤼👨🏻‍🦼。要有效区分政府与市场、与社会的责任🧝🏻，政府的职能应当严格限定支持公民获得基本住房，把获得改善性住房、享受型住房的任务交给市场和个人(20)。由此👩🏻‍🦱，对公积金贷款购房必须设立条件限制⚇。公积金制度设置的初衷是解决公民基本居住权问题🍣。因此，要对申请公积金贷款者购房标准进行严格限制，如只能购买一定面积以内和一定档次以内的住房(21)。

同时，也要设立房贷次数的限制，每人原则上终身只能享受一次公积金贷款🩹。有条件支持改善性住房🤦🏽‍♂️✌🏼，只有当首次公积金贷款购房面积过小(如家庭人均住房建筑面积不足20平方米，国家可制定专门的人均住房标准下限)，以小换大(卖掉小房子🧑🏻‍🦲，购买相对大点的房子)🍭，可以申请第二次公积金贷款👷‍♂️。任何情况下不得为曾经两次或以上使用公积金贷款者再提供公积金贷款，但可以一定时间(如一年)提取一次，用于归还银行贷款🌤，或者直接用公积金支付银行贷款，不足部分由个人支付，这样可以改变公积金纯粹储蓄的功能。这要求全国联网，建立诚信系统🚹。

五🏹、几点思考

(一)公积金的效用究竟如何👃🏿？

公积金诞生至今👋🏿，已经走过了20多个年头，是到了系统总结的时候了。公积金的效用究竟如何?如果仔细深究，则远没有官方估计的成效显著，甚至意味着某种失败🥲。有学者指出：官方过度夸大了公积金的功能(22)。公积金只是在一定程度上帮助行政机关、国有企事业单位等少数人解决了居住问题，而民企和效益不好的企业职工则很难通过公积金来解决住房问题，再加上飞涨的房价、繁琐的申请程序🤶🏼，更令低收入者对实现“居者有其屋”的目标望而却步，结果大部分低收入者缴存的公积金被“沉淀”，而公积金管理中心不过是政府强制储蓄并借助通货膨胀进行收入再分配的又一个行政机构(23)。

(二)公积金究竟是何属性的资金？

《住房公积金管理条例》明确指出🤷🏿‍♀️：公积金是单位与在职职工缴存的长期住房储金，归职工个人所有👩🏿‍🔧。由此可见，公积金来源于在职职工工资的一部分，属于居民提供劳动要素所得报酬收入的一部分，从其资金来源看，属于初次分配领域(24)🎩。既然公积金属于在职职工工资的一部分👩🏼‍🦰，那么🐖🟦，单位不给职工缴存公积金是违法的，而强制要求职工、特别是很难动用公积金购房的职工缴存公积金⚜️，并对其使用严格限制👩🏼‍🎨，这本身的合法性又是令人生疑的🧑‍🔬。由此可见，公积金制度本身的定位与特点已经使其陷入合法性危机之中。

(三)居住权保障究竟是谁的责任？

在现代社会🫳🏼，居住权保障的主体应该是国家、家庭和个人🧒🏽。当家庭与个人无力解决自身的居住问题时，政府有责任给予必要的帮助与支持。形象地说♠️，在住房权保障方面🥖，政府的责任是“兜底”，保障公民的居住权是政府的当然责任😾。需要特别强调的是：市场不负有保障公民居住权的基本责任。

现在的问题是：中国有五级政府，各级政府在保障公民“居者有其屋”中的责任如何定位?责任边界又如何划分?2011年3月5日温家宝在《政府工作报告》中指出：“稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责🧑‍🦼‍➡️，市县人民政府负直接责任🤭。”“总责”与“直接责任”又如何理解?责任又如何进一步分解与落实?中央政府在其中究竟应扮演怎样的角色?所有诸如此类的问题，至今没有人能给予明确的回答。

中国改革开放虽取得了巨大的成就，但由于缺少明确的基本价值理念🙆🏽，在“摸着石头过河”、“让一部分人先富裕起来”、“白猫黑猫抓到老鼠就是好猫”等思想指导下🤸🏽，出现了政府责任的推卸及随之而来的严重社会问题的出现🧗🏼‍♂️，可谓问题与成就并行。在住房领域突出地表现为将公民的居住权完全推向市场，而忽视了政府在保障公民居住权方面的兜底责任🧛🏿‍♂️。公积金制度就是在配合国家对城镇住房市场化改革背景下推出的。从公积金制度设计来看，除了对公积金免税以外🦮，国家似乎没有承担更多的责任。鉴于住房市场化改革后出现的严重问题，政府近年才不得已加大了对城镇保障房建设的力度👨🏽‍💼。

由于政府不愿承担公民住房保障的责任☀️🕖，通常做法就是通过公权力将政府对公民居住权的责任转嫁给市场与个人，希望通过强制单位与职工缴存公积金的方式来解决城镇居民的住房问题，这才有了中国的公积金制度。由于中央政府不愿意承担公民的居住权责任，因而国务院没有设置专门的管理机构，而是把如此重要的民生事项交给地方负责。《住房公积金管理条例》明确规定“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地🛡😧、州🏌🏻🈯️、盟)🔕，应当设立住房公积金管理委员会👼🏻🤵🏿，作为住房公积金管理的决策机构”📿，“直辖市和省🟧🪬、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。”由此隐约可见，保障公民居住权的责任被落实到省市两级政府、特别是市级政府身上🏀。公积金管理与使用中出现的碎片化倾向，与中央政府的不作为与责任推卸紧密相连🍰。

(四)强制要求单位与职工缴存公积金是否合理？

部分公民很难通过努力解决自身的居住问题，因而政府的住房保障对这部分人基本居住需要的解决尤为重要。而公积金是作为中国住房保障制度重要组成部分出现的。“居者有其屋”是公积金制度设置时的初衷与理想目标🏫。现在的问题是：

一是有房者已经解决了“居者有其居”的问题🧵，短期内也没有购房的打算🦫，为什么还要被强制要求缴存公积金?有房者是否有责任与义务为无房者提供支持🦚👨‍🦱，帮助无房者解决“居者有其屋”问题?这种责任究竟是道义上的还是法律上的?

二是没有购房能力的人都是社会中下阶层人士🥷🏼，部分人生活可能还较困难✈️，是否也应该被强制要求缴存公积金?是否因为被强制要求缴存公积金👮🏻，为了未来可能永远不可能实现的“有房梦”而省吃俭用，节衣缩食地去存钱，以至于严重影响到当下的生活?是否应该存钱帮助别人去圆住房梦?人们究竟应该活在当下🧑🏻‍🍼，还是活在未来所描绘的“美好蓝图”里?

三是短期内根本就没有购房意愿的人是否也应该被强制要求缴存公积金?受户籍制度等限制而很难在城市🍡、特别是大城市落户、也很难买得起城市住房的外来务工人员有无必要也被强制要求缴存公积金?公积金缴存的无条件与使用的严格限制，部分人可能一辈子也不可能用公积金购房，这相当于让这些人成为纯粹的净储户与在“低存低贷”政策下的利益受损者🏌🏿‍♀️，并成就公积金贷款购房者的“福利”与政府低成本筹集资金🎺。如此看来，强制要求外来务工人员缴存公积金，究竟是对其的权益保护，还是在权益保护幌子下的掠夺?

(五)能否成为保障房建设融资的工具😂？

尽管有专家指出🐮，中国的公积金具有“强制性、互助性与保障性”三大特点🛀🔠。但三大特点实际上均不明显🔮，特别是保障性特征基本没有显现🧼，而更多具有住房金融的特点。保障公民居住权是政府的基本责任之一，保障房建设是政府为解决公民居住权而做出的努力之一👉🏼🍼。现在的问题是🤺：一般民众是否具有帮助他人解决住房问题的责任?这种责任究竟是道义上的🧑‍🦲，还是法律上的?实际上🏂🏼，公民居住权的责任主体是政府🧑🏼‍🍼、家庭与个人，个人似乎没有帮助他人解决住房问题的法律责任。公积金缴存者多被排斥在保障性住房制度之外，却要承担利益损失，为保障房建设提供资金👤，这本身就是对公积金缴存者的一种掠夺。因此，中央政府要求加强保障房建设，地方政府纷纷把公积金用于保障房建设🍛，把公积金视作保障房建设低成本融资的工具，实际上是不妥当的。

(六)公积金制度改革为什么这么难🧤？

公积金制度自诞生以来🫰🏻，逐渐悖离设置时的初衷，其弊端逐渐显现🧑🏿‍🦲，广受诟病🏊🏻，有识之士也提出了许多改革主张🪅。但任凭风浪大，公积金制度仍巍然不动。公积金制度改革之所以如此之难🈳，主要原因有二：

一是公积金制度设立后，庞大的管理体系与强大的利益链已经形成，很多人靠公积金制度“吃饭”。取消公积金制度，相当于端掉了这些人的饭碗🤜🏼，因而来自于利益相关者的反对之声自然不绝于耳🧑🏽‍🎄。

二是公积金规模庞大，且部分地区有大量结余，政府从中看到了机会。于是，公积金俨然成为政府低成本融资的又一条重要渠道。

在公积金不能发挥住房保障功能的前提下扩大公积金的覆盖面，只能说明政府在其中的既得利益日益坐大(25)。正所谓“触动利益比触动灵魂更难”。尽管公积金制度在中国已经到了退出的时候，但由于公积金制度的退出意味着政府公开承认公积金制度的失败☸️，这让政府情何以堪?现有制度结构缺少纠错机制，这就使得本该退出的一些制度与政策还能长期继续运行。

(七)中国的公积金制度是否到了该退出的时候了？

公积金制度作为中国城镇住房制度改革的一项过渡性制度安排，其设计和实施有其鲜明的时代特征🚐。伴随着时间的推移，公积金制度的缺陷逐渐暴露出来😕：一是居者有其屋不是可以通过“住房公积金”制度就能实现的。原本买不起房的人，通过住房公积金制度帮助买上房的人很少，特别是在城市房价大幅上涨的时代背景下更是如此，公积金制度基本上不能解决中低收入者的住房问题。不仅如此🚾🫠，近期若干地区爆出缴存差距数百倍的新闻，社会反响强烈😚，严重影响了制度的公信力(26)。二是住房金融产品逐渐成熟，商业银行广泛开展住房按揭贷款业务，基本上能够满足绝大部分社会群体的住房融资需求，如果能获得公积金贷款，一般也能获得商业贷款，因而商业贷款对公积金形成替代之势。三是商业银行对住房贷款所给予的优惠，特别是对首套住房贷款利率的大幅度下浮，使得公积金贷款低利率优势逐渐丧失。四是公积金使用效率不高，保值增值能力差🧑🏿‍🦲🤒。五是房价飙升，公积金贷款在支持职工购房上的作用大为减弱🗓，特别是在住房紧张的一二线城市🧑🏻‍💻，纯粹使用公积金贷款购房的极少，公积金贷款已经沦落为可有可无的贷款补充(27)。六是区域隔离，资金闲置与资金紧张并存。七是管理分散、运营效率低下。八是管理不善、监督不到位⌚️，腐败案件并不鲜见。九是公积金不能异地流转，与市场经济要求不符。

由此可见，中国住房市场已经发生根本性变化💇🏿‍♂️，公积金制度已经失去继续存在的意义，到了该退出的时候了🔲。但这并不意味着公积金制度可以简单的取消就万事大吉，而是存在一个退出机制问题。如下是公积金制度退出过程中一些可能的做法：

一是设置一个五年的过渡期。过渡期内将公积金缴存比例统一下调为基准工资的5%🧚🏽‍♀️，且设定缴存基数上限🏷，过渡期结束时将不再缴存公积金。以保证现有公积金贷款者的资金来源，五年后彻底取消公积金制度，原公积金部分转成职工工资，公积金贷款并入商业贷款，首套房利率不足部分由政府补贴🐉，二套及以上住房改为采用商业贷款基准利率，公积金缴存者五年后将所缴存的公积金剩余一次性取回。

二是立即取消公积金制度，所有单位与职工不再缴存公积金🚧®️，公积金缴存者的公积金剩余五年后一次性取回，原公积金部分转为职工工资🥝。将首套房公积金贷款利率逐渐调整至商业银行贷款基准利率的70%👩🏿‍🔬，首套房利率不足部分改由政府补贴👩🏻‍⚖️，二套及以上住房公积金贷款改为采用商业贷款基准利率。

三是对首次置业者继续给予必要的支持➰。具体分两个方面：(1)为减轻首次置业者的负担，可适度降低首付款的比例，由现在的30%下调至20%。(2)继续给予首套房商业贷款利率优惠。国家规定首套房商业贷款利率不得超过基准利率的85%☁️，超出部分由政府贴息。为了防范因首付款比例下降等所带来的金融风险，国家可对首次置业者设置前置条件：(1)���房建筑面积不得超过90平方米;(2)限于普通住宅。对首套房购置面积超过90平方米，首付款比例提高至30%💒😫，同时政府根据当地情况⛓📎，制定首套房贷款限额，政府仅对贷款限额范围内的贷款贴息👩‍💼，而对超出贷款限额部分🚙，政府不再贴息，且每人终身只能享用一次政府贴息贷款购房机会🧘‍♂️。

四是学习借鉴德国住房储蓄制度，建立类似于德国住宅储蓄银行的专门金融机构，在储蓄者自愿参加、互利互助🔭、国家鼓励与契约基础上形成封闭型融资体系。

注释👮🏿‍♂️：

 ①龚胜华：《对经济社会转型时期住房公积金几个问题的浅论》🧪，《中国房地产金融》2013年第3期;张克芳、李琦💷：《住房公积金制度改革思路之争》，《天津经济》2013年第7期。

②刘琳：《对“二次房改”的认识和讨论》，《中国投资》2009年第10期。

③顾书桂：《中国住房公积金制度的问题及改革方向》，《湖北经济学院学报》2013年第2期。

④顾书桂👨🏻‍🦽‍➡️：《中国住房公积金制度的问题及改革方向》，《湖北经济学院学报》2013年第2期🧔🏿‍♀️🧙🏿。

⑤顾书桂：《中国住房公积金制度的问题及改革方向》🙅🏼‍♂️，《湖北经济学院学报》2013年第2期。

⑥李文静：《住房公积金之分配正义——兼谈〈住房公积金管理条例〉修订中关于“职工”范围的争议点》，《法学杂志》2013年第6期。

⑦张维波：《完全积累的个人账户制与住房公积金的不公现象》，《中国房地产》2008年第2期。

⑧吴铎思⛹️‍♀️：《住房公积金怎样才公平》，《山东人力资源和社会保障》2013年第1期。

⑨张达梅：《住房公积金制度的公平缺失与调整》，《江淮论坛》2006年第1期🧑🏿‍🦲。

⑩彭霞🧞‍♀️：《中国住房公积金制度公平性研究》🤷🏼‍♂️🍬，《经营管理者》2009年第2期;盛翔：《公积金拒绝二套房符合公平原则》，《观察与思考》2007年第18期🕤。

(11)考虑到如果将强制性的公积金改用于投资，其平均收益一般会显著高于银行同期存款利率。因此，公积金储户的损失下限是银行固定期利率与活期利率之差🤾🏼‍♂️。

(12)汪利娜：《住房公积金信贷政策与收入分配》，《中国房地产金融》2003年第2期;李文静：《住房公积金之分配正义——兼谈〈住房公积金管理条例〉修订中关于“职工”范围的争议点》，《法学杂志》2013年第6期。

(13)盛翔：《公积金拒绝二套房符合公平原则》，《观察与思考》2007年第18期;张晓晶、王娅妮🍨🎂：《谨防公积金济富不济贫》，《经济研究参考》2007年第60期;耿成兴⬜️：《中国住房公积金制度存在的问题及改进》，《会计之友》2013年第8期上。

(14)方南🍅：《公积金缴存不该继续拉大收入差距》，《武汉晚报》2012年12月24日。

(15)吴铎思：《住房公积金怎样才公平》，《山东人力资源和社会保障》2013年第1期。

(16)张维波🐎：《完全积累的个人账户制与住房公积金的不公现象》⛹️‍♂️，《中国房地产》2008年第2期;李晓红🪩：《论中国住房公积金运行中存在的问题》，《财政金融》2011年12月下;耿成兴：《中国住房公积金制度存在的问题及改进》👩‍💼⛳️，《会计之友》2013年第8期上。

(17)田芳仪：《从银行视角浅析住房公积金贷款业务》♊️👨‍🏫，《现代金融》2013年第1期🧏🏿‍♀️。

(18)张伟👱‍♀️：《从墨西哥住房公积金制度设想中国住房公积金制度的顶层设计》👨🏼‍🎤🤭，《中国房地产金融》2013年第1期🤠。

(19)方南🧑‍🧒：《公积金缴存不该继续��大收入差距》，《武汉晚报》2012年12月24日;余丰慧：《公积金怎能“劫贫济富”?》🍄，《商周刊》2013年第1期👰🏿‍♂️。

(20)张克芳🪴、李琦🎰：《住房公积金制度改革思路之争》，《天津经济》2013年第7期。

(21)王凌云👨‍⚕️：《试论住房公积金制度的公平问题》📠，《中国房地产金融》2007年第6期。

(22)顾书桂🪱：《中国住房公积金制度的问题及改革方向》，《湖北经济学院学报》2013年第2期。

(23)苏培科：《住房公积金别成“唐僧肉”》，《商品与质量》2013年第13期;顾书桂《中国住房公积金制度的问题及改革方向》👨🏼‍🚀🥎，《湖北经济学院学报》2013年第2期。

(24)黄静、胡昊🤾🏿、屠梅曾🤦🏻‍♂️：《中国住房公积金制度公平问题分析》，《上海管理科学》2009年第3期🧑‍🦯‍➡️🚶‍♀️‍➡️。

(25)顾书桂：《中国住房公积金制度的问题及改革方向》，《湖北经济学院学报》2013年第2期🐿。

(26)张克芳📰🤽‍♀️、李琦：《住房公积金制度改革思路之争》，《天津经济》2013年第7期。

(27)公积金贷款手续繁杂，审核批准周期长，房地产开发商不欢迎，因而越来越多的人自愿放弃公积金贷款🈯️，改由全部由商业贷款🧕。