国有企业职工代表大会制度实践研究*

—— 一个案例厂的六十年变迁

蔡禾　李晚莲

原文载于*️⃣：《开放时代》第五期

【内容提要】A厂职工代表大会在不同的历史时期呈现出明显的差异性特征🌝，本文从职代会的组织及其机构、普通职工代表构成📯、职工代表职权的行使👩🏼‍🦱、职代会议题的变化以及职工对职代会的评价等几个方面考查了案例厂职代会的变迁👨‍👦‍👦，并试图从新制度主义视角解释职代会变迁，提出了合法性逻辑与效率逻辑之间的张力是导致国有企业职代会制度实践变化的观点🖖🏻。

【关键词】职工代表大会　制度变迁　合法性逻辑　效率逻辑

一💆🏽、问题的提出

毋庸置疑，国有企业改革是我国经济体制改革最重要的组成部分，也是经济改革成功的重要因素。但是，伴随着国有企业改革所引发的问题也陆续显性化，漠视职工权利😂、侵害职工利益的现象不再只是私营企业的现象。这种状况使得国内一些学者将目光聚焦到企业民主管理制度上来（冯同庆，2005；常凯🐠🖕🏽，1995；刘元文✭，2004；卞荣臻🔫，2002；吕克勤🚴🏻，2000🪃；倪豪梅👩🏿‍💼，2006；等等），企业职工代表大会（以下简称“职代会”）🧑🏿‍🍳、工会等制度作为实现职工参与民主管理的重要机制得到关注🥺，一些通过民主参与实现职工利益的案例也被报道和研究（朱晓阳🫅🧑🏿‍🚀， 2005；佟新， 2006）。但是，在大多数企业里，以职代会为制度形式的企业职工民主参与并没有个别案例所表现出来的乐观✭。

2010年上半年🧑🏽‍💻💅，尊龙凯时娱乐在G市一家创建于1949年的大型国有企业A厂开展企业组织变迁调研🤹🏼，非常幸运的是，A厂保存了自建厂以来的档案材料🍺，其中有关该厂职代会的材料也保存得比较完整。该厂自1950年开始（除“文革”时期外），企业职代会的民主制度一直被实践着，即使在企业实现公司治理改制后，这一制度也没有中断✋，而且从职代会制度的运作来看👭🏻，相关制度和民主程序越来越规范。但在与该厂职工的访谈中尊龙凯时娱乐却发现，职工普遍觉得民主管理离他们越来越遥远🏘。这让尊龙凯时娱乐产生了一系列的疑问：为什么这个越来越具有程序规范的社会主义基层民主制度在职工的感知中是离民主管理越来越远？如果它没有发挥职工参与民主管理的作用🧙🏽‍♂️，为什么在国有企业中仍然被隆重、正式、规律地加以组织？为回答这些问题🗑👍🏽，尊龙凯时娱乐对A厂档案中关于职代会的文献做了系统的整理，并且实地访谈了部分工人👩🏼‍🦰，其中包括从20世纪50年代到改革开放时期进厂的工人。本文试图描述A厂不同时期企业职代会的组织和运作模式，并以此揭示职代会制度实践的过程特征和影响其变迁的内在原因🙍‍♂️。

二🫚、A厂的职代会变迁

（一）案例厂职代会介绍

案例厂前身包括原国民党政府资源委员会所属一分厂、二分厂、三分厂，1951年一分厂、二分厂合并🥻，1953年三分厂也合并进入，1959年更名为A厂，1995年更名为企业集团公司👩🏻‍🦲。该厂主要生产重型机械🙏，职工最多时达到六千多人🤦🏽‍♂️，目前在职职工一千二百多人。

1950年，在案例厂合并之前的一分厂🌦、二分厂分别于当年8月🕌、7月成立工厂生产管理委员会，开始了工人代表参与企业管理的历程🚃。1951年一分厂、二分厂合并后召开了第一次职工代表会议🤷🏻‍♀️，此后至1953年底共召开了4次职工代表会议。1953年底至1957年，由于国家全面转入社会主义经济改造和经济建设时期🃏，职工代表会议这种形式在案例厂“消失”了，代之以“全厂生产会议制度”。1957年4月👩‍🚒，中共中央发布《关于研究有关工人阶级几个重要问题的通知》，正式决定把企业中的职工代表会议改为职工代表大会（在较小企业中为全体职工大会），同年6月，案例厂组织召开了第一届第一次职工代表大会。此后，除1960年📘、“文革”时期的1966年至1972年、1976年共中断了9年⛹🏽‍♂️，其余时间几乎每年都召开1次至4次职代会。截止到2010年，案例厂共组织了21届职工代表大会，共召开了90次职代会，有档案可查的77次。

（二）A厂职代会变迁的四个时期

案例厂的职代会制度实践可划分为以下四个阶段：

1. 新政权合法性与管理权威的确立期（1949～1957）

这个阶段主要是以工厂生产管理委员会与职工代表会议的形式存在🫅，主要任务是恢复生产秩序以及开展各种政治运动。新中国成立后🧑‍🦼‍➡️🏇🏿，稳定城市基层秩序和恢复发展生产是主要任务🤶🏻⏩，各项国家制度建设与基层组织运作原则都应相应地体现出新政权与旧政权的本质区别🏊🏿🎵，工厂管理委员会作为工人参与管理的制度安排应运而生。1949年5月，中华全国总工会在天津召开了华北职工代表会议，刘少奇在会上发表了重要讲话🧝🏽‍♀️，大会通过了《关于在国营公营企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的决定》及其《实施条例》🥼。1950年2月28日，中华人民共和国政务院和财经委员会，联合发出“关于在国营、公营企业中建立工厂管理委员会”的指示（桉苗，1990）。同年7月，案例厂成立了工厂管理委员会（以下简称“工管会”）。同时为清理旧政权的残余，全国各地开展了轰轰烈烈的民主改革运动和“三反”运动，案例厂也不例外。为发动基层工人群众（尤其是积极分子）来领导和组织民主改革🦹🏽、“三反”等政治运动👨‍🔬，1951年10月，案例厂建立了职工代表会议制度，主要任务是开展政治运动🙇🏽‍♀️。

2. 社会主义建设与组织化动员时期（1957～1978）

1957年4月，中共中央发布《关于研究有关工人阶级几个重要问题的通知》，正式决定把企业中现行的职工代表会议改为职工代表大会🧑‍🦽‍➡️，职代会采取常任制，并规定了其基本职权。《通知》还规定🙇🏼‍♀️，企业工会委员会应负责准备和召开职工代表大会👩‍🦱🏇🏽，监督行政对职代会有关生产行政工作决议的执行。根据中央工业交通部和G市市委指示，Ａ厂被作为试点单位，要求在全厂范围内建立职工代表大会制度。1957年2月下旬🚵🏼‍♀️，Ａ厂成立了职工代表大会筹备工作组，同年6月，案例厂召开了第一届职工代表大会。此后，Ａ厂职工代表大会步入了一个常规化制度运行阶段。总体来看，这个时期职代会的主要任务是进行生产动员，力图扫除生产过程中的各种障碍。

3. 企业进入改革开放的放扩权让利时期（1979～1991）

1978年开始的中国经济体制改革重整了国家与企业之间的关系，重新界定了国家与企业之间的权、责👩🏻‍🔧、利关系，职工、企业🫎、国家之间关系的变化必然影响到职工代表大会的组织和运作方式🛋。1981年6月15日，国务院颁布《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。条例中明确了职工代表大会（或全体职工大会）是企业实行民主管理的基本形式，是职工群众参加决策和管理、监督干部的权力机构，明确了职工代表大会的五项职权。1988年4月13日，第七届全国人大第一次会议通过的《全民所有制工业企业法》（以下简称“《企业法》”）取消了职工代表大会是“权力机构”的提法，沿袭了职工代表大会条例的提法，即规定职工代表大会是职工行使民主管理权力的机构。1982年3月，案例厂依据《国营工业企业职工代表大会暂行条例》制定并通过了《A厂〈国营工业企业职工代表大会暂行条例〉实施细则》。在实施细则中，规定案例厂职工代表大会的任务是🕘：贯彻党的方针、政策🧑🏿、法令，执行上级机关的指示🗂，加强企业民主管理，确立职工群众主人翁地位，办好社会主义企业，教育职工树立主人翁光荣感🤦🏻‍♀️、责任感，发挥创造性🤏🏽，保证完成工厂的生产任务；正确处理国家、集体🧑‍🌾、个人三者利益的关系，协调解决企业内部的矛盾（A厂1982年档案⌨️，第9卷，第46页），1986年在厂的十五届二次职代会上又根据《国营工业企业法》制定了《职工代表大会实施细则》💨，对职代会的性质、组织机构、代表权力与义务等做了规定（A厂1986年档案🎬，第6卷🍛，第17页）。这段时期案例厂职代会在整合基层利益，寻求基层职工合作的合法性基础、监督行政等方面发挥了一定的作用。

4. 国企改制与去组织化时期（1992年至今）

1992年开始，国有企业改革以建立现代企业制度为目标模式，国有企业从政府行政主管部门的附属物转变为自主经营🕵🏼、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体🧑🏿‍⚖️🧑🏽‍🌾，国有资产管理体制和运营机制都发生了深刻变化🪵🤾🏻‍♀️。国企改制导致能够给工人较高政治地位保障的“国家”在企业中撤退，职工不再被作为“企业主人”，而只是作为企业聘用的“劳动力”，其参与企业民主管理的政治保障减弱，加之改革时期国家法律制度的不健全与执行问题，工人事实上失去了能够与企业进行讨价还价的有效的组织保障🏊‍♀️，职代会逐渐进入一个高度程式化、形式化的阶段🥭。

（三）A厂职代会几个主要的变迁特征

1. 职代会的会议频次和会期时间变化

职代会的会议频次以及会期的长短可以反映该制度被使用和受重视的程度🧎🏻，从图1、图2尊龙凯时娱乐可以发现🧑🏽‍💻，职代会在案例厂召开的次数以及会期持续的时间具有明显的差异🎏🐀。第一个波峰是在我国经历了三年困难时期后经济恢复时期（1962年至1964年）🥛，第二个波峰段出现在改革开放后国家对企业放权让利改革时期（1981年至1987年），第三个波峰则是案例厂实施股权重组、下岗分流的时期（1997年）。图2也有两个明显的波峰，其出现的时间与图1的前两个波峰是一致的💗。从总体上来看👨🏻‍🦰📘，无论是会议的频次还是会期时间都呈现出减少的趋势。

2. 职代会的组织机构和代表构成变化

首先，作为职工代表大会领导机构的职工代表大会主席团发生了较大的变化。在1986年之前🧘，Ａ厂主席团的成员包括工人、科级人员、管理人员📦、党政工团的主要领导干部，而且规定工人应占半数以上。主席团成员的产生需经过比较严格的程序👟：首先由各车间代表团初步提出名单🏯，在职工代表大会或职工代表预备会议时由代表举手通过🎓，再经党委常委会审核同意🧞‍♀️。同时，Ａ厂的主席团实行的是常任制，主席团内部有详细的分工，主席团不仅在会期需要领导主持大会，讨论确定每次职工代表大会的中心议题〰️、议程𓀇、重要文件和事项⚰️，审议大会的决议和决定🤳🏽，而且大会闭幕期间还需通过季度轮值制分组处理厂内职工所反映的问题，主要包括听取职工代表各专业检查组的情况汇报，听取和指导工会的日常工作汇报和指导工会工作等🧩。1986年之后，Ａ厂的主席团成员不再通过选举，通常是工会与相关部门协商确定🦟，交职代会临时举手通过🚃。主席团也不再是常任制，而只是会议期间的临时机构🙍🏼‍♂️，其闭会期间的工作由工会负责。在尊龙凯时娱乐能够查阅到的主席团名单中，Ａ厂改制之后的主席团成员几乎都是行政领导或工会领导，无一普通职工。

其次➔，作为体现职代会监督职能而设立的各种专题视察小组，自1991年十七届职代会开始已经消失了二十年📸。在这之前，无论是1951年职工代表会议领导民主改革运动🤾🏼，还是社会主义建设时期职代会进行生产动员，以及扩权让利时期职代会进行利益整合🛀🏽，尊龙凯时娱乐都可以看到🤵‍♂️，每届职代会都有依当期工作而设立的各种视察小组（或工作组）👾，这些工作组各司其职〽️🏷，对各自负责的领域进行调查研究，提出建议，收集⛱、核实有关提案，整理🙋🏻‍♂️、报告给职工代表大会，甚至在闭会后还负责检查督促有关部门贯彻执行决议提案的实施。但是近二十年来，Ａ厂职代会的专题工作组已经不存在了。

第三👏🏿🧔🏽‍♂️，职代会代表中普通职工的比例呈现下降趋势。企业职工代表大会是提供给普通职工参与企业管理、监督企业行政的基本形式，因此制度的运行效果首先取决于谁当选了代表🫶🏽？普通职工在正式代表中占据多大的比重🏒？经过统计，尊龙凯时娱乐发现职代会中普通职工代表的比例越来越小✭，代表构成逐步走向科层化👩🏽‍🚒。

3. 职代会的议题变化

在新政权合法性与管理权威的确立期（1949～1957），工厂管理委员会是企业生产的决策机构🎬📽，负责拟定生产计划，讨论与生产相关的一些议题🐍，虽然这些生产议题往往首先是党政工团会议上决策后再提交工管会♐️，但在制度上🥾，企业的生产决策仍是以工管会的决定为根据的🪷。由于这一时期的企业管理者和技术人员仍然保留了旧政权时期的人员，所以工厂管理委员会里面增加了军代表和工人代表🚴🏿‍♂️，可以说这一时期是工人直接参与了企业决策👵。而当时的职工代表会议并不涉及工厂生产与生活福利，而是与当时频繁开展的各项政治运动任务相关，是执政党在企业内纯洁“阶级队伍”、建立政治权威的场所🧒🏼。例如案例厂1951年组织的职工代表会议其主题就是组织民主化改革运动，随后又主持“三反”运动。 所以这个时期的职代会是完全政治导向的。

1957年至1969年间，国家进入全面的社会主义建设时期👩🏽‍🏫，经济建设进入一个高潮，“国家计划”🏂🏻𓀂、“增产节约”、“劳动竞赛”是这一时期国有企业职工代表大会议题中的关键词，职代会成为企业生产动员的场所。

贯彻群众路线，开好职工代表大会，运用职工代表大会，大力发动群众，掀起了生产新高潮……，在会议中明确提出了当前的生产关键及要求，组织职工代表们讨论🥅，各代表通过讨论🏌🏿‍♀️，纷纷提出保证。①

当然，企业中总是会存在一些与实现国家生产目标不一致的声音⁉️，因此职代会也是清理职工思想障碍、达成一致性动员的场所。这一点尊龙凯时娱乐可以从有关A厂第一届一次职工代表大会的档案中看到🧨：

上级指示57年原则上不升级💘、不增加工资❣️、学徒延长实习时间的规定与职工群众的愿望发生矛盾，当时情况比较紧张👩🏻‍🚀，个别复员军人和长沙技工学校回厂工作的实习生，及吊车司机等，纷纷提出不满意见👩‍❤️‍💋‍👨，个别企图煽动闹事👨🏻‍🦰。尊龙凯时娱乐通过代表大会回去说服群众🥓😨，认真讨论了国务院的规定，同时向职工代表说清道理，要求他们体谅国家的困难，另一方面，劳资科、教育科在大会上检讨过去随便许愿的错误做法，同时有召开学徒、吊车司机等座谈会议，系统地征求他们的意见，解决他们的思想问题，统一了他们的思想，做出了拥护国务院的决定决议。

适应生产需要取消计件工资代之以超额奖励而与职工的经济倾向发生矛盾……尊龙凯时娱乐将两种不同意见提交代表辩论，辩论结果取得一致意见，最后大会做出了逐步收缩和取消计件工资，决定并建立合理的奖励制度代替🧑‍🦱🔈。

贯彻勤俭办企业的方针和与职工群众过高要求生活福利发生矛盾……尊龙凯时娱乐组织代表进行辩论，通过提高算细账的办法🚶，严厉地批判了那些强调个人特殊利益忽视集体利益的不良倾向，并且做出了合理使用企业奖金的方案决定。

生产需要与铸钢车间工人要求缩短工作时间发生矛盾。铸钢车间工人三班工作时间是八小时，机械车间因受生产条件限制三班工人只能工作六个半小时🧑🏻‍🤝‍🧑🏻，而铸钢工人则要求效仿机械车间一样👌🏿，否则要发加班费🧛‍♀️，尊龙凯时娱乐将这个问题也提交了代表辩论，辩论结果一切批驳了铸钢车间工人的不合理提案……通过这次辩论大大教育了铸钢车间工人群众。②

1979年至1991年的国家放权让利时期🏋🏽‍♀️，企业职代会的主要职责是审议企业规划、企业福利分配等相关议题，可以说，这个阶段的职代会是职工参与民主管理，进行利益表达和组织的制度化场所👨🏽‍🔧。职代会内容除厂长报告、书记指示等以外🧚🏿‍♂️，更为重要的是从有关职工切身利益的住房分配🟫、工资改革、奖惩制度、福利分配、员工守则、计划生育🔫，到案例厂的发展规划👨🏻‍⚕️、企业财务成本分析😪，再到对厂领导和工厂干部的民主评议、监督甚至试行的领导选举等，都需要经过职代会的讨论和通过🙇。例如1981年十三届一次职代会讨论提案《1981年福利费用使用及1982年福利费用预算与使用》、《关于改造和扩建职工宿舍的情况汇报》🙎🏽‍♂️、《对1981年节约医药费，实行经济核算的一点设想》🙇🏻‍♀️、《坚决刹住计划外生育的意见🤏🏽、关于贯彻H省计划生育条例的具体措施》🕺🏼；十三届二次职代会审议《A厂奖励方案》、《关于加强劳动纪律的奖惩办法》、《关于水费补贴的方案》👨🏻‍🚀；十三届十次职代会审议《A厂1983年宿舍分配、调整方案》、《A厂职工家属宿舍管理制度》、《新建职工家属宿舍的分配及宿舍调整工作的实施计划》♙、《关于设立“宿舍分配和调整民主监督小组”的方案》、《A厂1983年职工调资工作方案》等。

但是自1993年A厂开始改制以来，除第十九届二次职代会（1999年9月）讨论《集体合同》／《关于在A厂推行厂务公开制度的实施方案》以及第二十一届一次职工代表大会（2008年6月）表决《修改员工守则的部分条款》、《按岗位工资平均20％的幅度调升职工薪酬》、《职工租赁房资格管理规定》之外，近二十年的职代会几乎都是程式化的几项内容：总经理、工会主席、经审委以及党委书记做报告，然后要求围绕这些报告进行讨论。而以往作为职代会主要议题的企业福利问题，随着住房商品化、福利社会化改革的实施，在职代会中已经不多见了🤵🏽‍♀️。尽管有时一些职工代表往往游离出领导报告而言其他问题👬，但在冗长的报告以及不断压缩的会期之间，留给职工自由讨论的时间是非常短的。

4. 职工关于职代会作用的评价日渐消极

尽管尊龙凯时娱乐在调查中发现，职代会的职权和职能始终都没有得到完全的发挥，但是普通职工对于职代会作用的评价还是呈现出一个从积极到消极的趋势👩🏽‍🏭。③尊龙凯时娱乐在访谈老工人的时候👨🏽‍🎓，经常能听到他们对于新中国成立初期企业民主管理的称赞和回忆。

问：那时候（社会主义建设时期）工厂的决策你们能参与么🦖？

答🙆‍♀️：有，有，你比如说，职工代表大会🐺，每年都开好几次，生产生活的问题都可以讨论，代表是按照比例选出来的🔩，从班组里面一路选上去。“文革”以后就变了，代表设了一堆限制，要多大年纪的、要什么文凭的、什么什么的，一看就是专门给谁设的帽子嘛，呵呵。之前的话大家开会推选🧀🚵🏼，一般选有一定知识，生产、思想表现都好的，也要敢讲话的🍵🕵🏿。（访谈对象2）

问🏋🏿‍♀️：您觉得职代会有作用吗⛹🏻？

答👔：有，当然有。那时候很民主的🐉。（访谈对象1）

但是🧗，尊龙凯时娱乐对在职职工进行访谈时，听到最多的评价是，“这是形式主义的”🏄‍♂️、“没有用的、骗人的”。

现在车间都没有工会了。选职工代表🦹🏿‍♀️？没有，十几年都没有选了。那些职工代表是什么人呢？车间领导🫠，他们每个月四千多、六千多🔌。会帮工人说话吗？代表中也有一些工人的💠，一两个🥐，但是他们敢说话吗？那个林师傅以前敢说话🪵，现在开会都不要他去了，开会都不叫他了。（访谈对象10）

现在就算是给我选票⚜️🦀，要我选代表，我也不选了。因为没有用，你讲的话没有人听。（访谈对象7）

三、职代会制度实践变迁的内在逻辑

“从组织尊龙凯时AG的视角出发，可以发现🐠，组织发展始终面临两种不同的环境，即技术环境与制度环境。技术环境要求组织寻求效率，而制度环境则要求组织追求‘合法性’”（陈文娇，2009）。在以上对国有企业职代会变迁过程加以梳理的基础上🥞，尊龙凯时娱乐尝试着从组织尊龙凯时AG的视角来理解国有企业职代会制度实践的变迁🍏🙆🏿。

（一）合法性逻辑是推动国有企业实践职代会制度的动因

在组织尊龙凯时AG的新制度主义视野里，合法性是指“那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量”（周雪光👴🏼〽️，2003），也就是说，迫于制度环境的压力，组织会采取那些在制度环境下广为接受的组织形式与做法，而不管这些形式和做法对组织内部是否有效率⛳️🚁。

我国是人民民主专政的社会主义国家💛，人民是国家的主人😠，自然也是社会和经济的主人（吴建平👜、陈紫葳🧑🏻‍🌾， 2010），国家要取得统治的合法性就必须通过某种制度安排来体现并保障人民当家做主的权利。但是另一方面👄，我国实行的是共产党一元化领导下的协商民主制度🛎，这种制度对于尊龙凯时娱乐这样一个地域辽阔、民族众��⛹️‍♂️、皇权历史和传统文化悠久的国家来讲虽然有其合理性📗，但在实践层面上往往难以保障每一个公民都能直接感受到当家做主的权利。国家如何通过其他制度安排来更充分地实践人民当家做主的正当性宣称🤱🏽，获得人民对国家治理的合法性认同🤏🏽，是国家必须解决的问题。以农村村民自治制度🐟、城市居民自治制度和国有企业职工代表大会制度为内容的基层民主制度🛐，作为一种非国家形态的民主制度成为社会主义国家实践人民当家做主权利的制度选择。这意味着，企业职工代表大会制度的建立首先不是企业自身的组织结构要求，而是承载着国家政治民主的功能，即通过职工对企业管理的参与来获取他们对国家治理的合法性认同🧑🏽‍🍳，“是政治意识形态的必要”（张允美🚶‍♀️， 2003）。所以国有企业职代会不能仅视作一种相对于企业行政管理而言的监督、制约权力运动（李景鹏🎅🏿， 1995）7️⃣，它与更大的民主联系在一起🤽🏻。

很显然，在这种制度环境下🤵🏼‍♀️，国有企业的管理者会受到更为强烈的、来自于国家和社会的合法性压力。国家不仅需要国有企业创造经济效益，还需要国有企业彰显人民当家做主的政治权利👦🏽👨🏿‍🎤，保障群众的社会经济利益🏄‍♂️；大众则把自身当家做主的政治权利投射到企业管理上，甚至把应该由国家来实践或保障的利益诉诸企业。而企业如果不能有效地解决或平衡这些问题，管理者就可能受到政府主管部门的处罚👩‍💻，甚至免职🧑🏼‍🤝‍🧑🏼，因为管理者未能通过企业管理增进国家治理的合法性♗。正如一位接受访谈的企业负责人说：

我必须遵循这个程序（指职代会）🍘，我必须每年组织🥽🎡，这是上面政策规定的👈🏼。否则即便是一个扫地的，他到上面去参一本，都不是很好的事情🖋👷🏻。（访谈对象11）

合法性逻辑决定了国有企业职代会制度的实践差异是与国家面临的政治合法性压力程度相关的。

（二）效率逻辑是制约国有企业实践职代会制度的动因

这里所讲的效率逻辑是指企业的管理实践是以有效实现经济目标为核心，它包括经济效率，也包括决策或管理效率。

在我国🤙🏻，建立国有企业职代会的另一个动因是协调企业内部的利益关系，抑制企业内部官僚主义。这一点在朱德《关于工会工作的几个问题》（1949年7月23日）的文章中可以看到：“目前所存在的若干不协调的现象（工人与管理者之间的矛盾），其来源或者是由于工人中的经济主义倾向，或者是由于行政管理干部中的官僚主义倾向……因此🚗，管理民主化与行政干部的民主作风有特别重大的意义”（朱德🥲，1949年）。因此🚶🏻‍♀️‍➡️，企业职代会是期望对管理者形成硬约束实施的制度性监督，但这对于企业管理者来说⚗️，未必是欢迎的，正如一位访谈对象所说“民主了就不好管了”（访谈对象13）💈。

企业是追求利益目标的经济组织🙆‍♀️，从经济效率逻辑来考量，只有在有利于降低企业成本🖕🏻🧑🏻‍🦼，增加企业经济绩效的组织机构设置与组织行为，企业才会坚持和发展🙅🏼。如果企业职代会制度的运行不能达到动员或激发职工生产积极性的目的😥，反过来就会占用企业生产经营时间，浪费企业人力资源，增加企业的运行成本。如果是这样的话，企业的经营管理者就缺乏支持和发展这一制度的动力🏂🏻。在尊龙凯时娱乐的调查访谈中，多数管理者对职代会的经济效率贡献没有给予肯定。

可以说，无论是从经济效率还是决策效率来讲🏋🏼‍♂️，企业管理者本身都缺乏实践职代会民主管理的动机。但是正如前面所说，职代会本质上是一种政治嵌入的制度，是国有企业无法选择的。所以对于管理者来讲，理性的选择是✌🏿：职代会制度一定要执行🧑‍💻👃🏽，但职代会的内容则要服从效率逻辑，即职代会开的越短越好，审议的内容越少越好，审议的形式越简单越好，只要没有强制性的外部压力，企业管理者会想方设法趋向于将职代会的群众监督🙍‍♂️、民主选举、审议投票等职权形式化或者仪式化🦸🏼‍♀️。

现在像工资👈🏿、安全保护这些，尊龙凯时娱乐都是通过党政联席会议确定，但是按照规定应该要职代会审议通过🎈，（问：那为什么没这样做呢？）所以问题就在这里了，你说职代会也好🦹🏻‍♀️，工会也好🙇🏽‍♂️，本身制度设计上没有问题💠，你问我好吗？是很好。但是谁来将这种规范的要求变成行为的结果👩🏻‍💼？在实践层次上谁来承担这个成本啊？实际上我觉得现在最大的问题呢👲🏼，就是说，作为规范你要求这样做🏊🏻，但是作为行为结构上呢，达不到这个要求，就是具体你看到的这个现象。

作为国有企业的管理者，它不是资方，但实际上他也代表了资方，所以说我事事这样操作的话我就运作不下去了。（访谈对象11）

（三）合法性逻辑与效率逻辑之间的张力塑造了企业职代会的实践历程

正如以上分析所示🖐🏿，企业管理者出于合法性逻辑的压力，会在企业内部按时召开职代会，履行所有职代会民主管理的议程；但是出于效率逻辑🧔🏽‍♀️，他们会想方设法回避职代会的实质内容🚿🛥，使其运作形式化或者仪式化👋🏻📁。国有企业职代会制度实践的真实历程取决于不同时期合法性逻辑与效率逻辑之间的张力大小💁🏼‍♀️。一般来讲，当企业面临的合法性压力越大，企业职代会的实践就越活跃👨🏽‍🦰，反之在效率逻辑的支配下，企业职代会的实践就越形式化、仪式化。

在图1中尊龙凯时娱乐可以看到，职代会会议召开频率有三个峰波，第一个波峰是在我国经历了三年困难时期后经济恢复时期（1962年至1964年），第二个波峰段出现在“文革”结束不久🦸🏿‍♂️，企业进入扩权让利的改革时期（1981年至1987年），第三个波峰则是A厂实施股权重组、实施下岗分流的时期（1997年）🖐🏿。图2关于职代会会期时间的两个峰波的出现时间也与图1是一致的🧝🏻‍♀️。很明显，这几个峰波的时间都是国家面临巨大的治理合法性压力的时期👊🏿，而国家必然把这种压力转达到国有企业，成为国家施予国有企业的强大的合法性压力。

三年自然灾害时期是新中国经历的经济上最为困难的时期，人民生活在当时陷入了无以为继的境地，大量的人口因饥饿而死亡，案例厂也不得不动员部分工人返乡🦽，1959年与1961年案例厂档案的立卷说明资料显示👭🧙，1959年案例厂的职工人数为6141人👨‍🌾，到1961年则下降为3818人🧧。在历经三年自然灾害时期之后，如何重振职工对社会主义经济建设的信心是国家获取治理合法性的基础，因此这一时期频繁召开的职代会多是围绕生产主题展开的🙍🏽‍♀️；“文革”十年使中国再次陷入了全面动荡，国民经济濒临崩溃，企业职工工资长期得不到增长，企业住房等福利得不到落实◀️👩🏻‍✈️，职工的生活质量大大下降，如何能在“文革”结束后不久的时间里，迅速改善职工的生活与福利🛰、建立社会秩序🏄‍♀️，是国家重获治理合法性的基础，因此这一时期频繁召开的职代会主题多是围绕企业职工福利等职工切身利益展开的📏；而20世纪末在国有企业开始的产权改革虽然使国有企业脱胎换骨，但是也付出了大量工人下岗失业的代价，加上东南亚金融危机的影响，如何保障因转制带来的社会矛盾与经济下滑不会导致社会的动荡是国家面临的治理合法性压力，因此这一时期频繁召开的职代会多是围绕如何保障改制中的公平展开的。

职代会既然是一种具有政治嵌入性的组织制度安排，其实践的成效当然也会与国家和企业的关系紧密联系🏝。在计划经济体制时期🙎🏻‍♀️，企业不是独立的行动主体，国家不仅通过垄断资源控制了企业生产，国家还通过将企业管理者纳入官僚体制控制了企业管理者，因此，国家能够比较直接地参与到企业管理中，推动和监督企业职代会的实践🤹🏽。但是随着市场体制的建立，政企开始分离🚴🏿‍♀️，企业日益成为独立的市场法人主体，不仅效率逻辑日益成为支配企业管理者行动的主导🧎，而且市场制度也与原有的国有企业制度出现不契合🫲🏿。

1995年🎙，A厂实现公司治理体制，根据《公司法》形成了董事会🆔、监事会🫄、股东大会新三会，股东大会成为公司的最高权力机关，企业管理者和董事会都要向股东大会负责𓀓，而不再是向职工负责。相对于企业管理者🧚🏻🚜，股东具有更为单纯、更加强烈的利益追求，效率逻辑在企业内部提到了前所未有的高度。在新的体制下，职代会实现民主参与、民主监督🧖‍♂️♠︎、民主审议等职能的实际效能必然大大下降。但是在宏观制度上，国有企业彰显社会主义国家人民当家做主的政治民主功能并没有消失，国有企业面临来自国家与社会的合法性压力仍然存在📖，这极大地紧张了合法性逻辑与效率逻辑之间的张力🚭。正如约翰·迈耶（1977）认为的★，如果组织内部的合法性压力与效率逻辑之间有矛盾🤵🏽，即获得合法性资源与取得效率资源之间存在冲突⚀，就会迫使组织将内部运作和组织结构分离开来。这种分离体现在国有企业职代会的实践中🔎，尊龙凯时娱乐看到的事实是🧑🏼‍💼：一方面职代会举办的时间越来越规律，程序越来越完备，另一方面是职代会的内容不断被抽离，职代会的运作越来越“形式化”👨‍👩‍👧🧎🏻‍♀️‍➡️、“仪式化”。从图1可以看到，在1995年A厂实现公司治理体制后，几乎每年（除1997年外）都是一次例行的职工代表大会，会期时间都是一天👨‍🦱，是1957年以来最短的会期时间🤜。

国有企业职工代表大会制度是社会主义基层民主制度的形式之一，它确实在国有企业的发展历史中曾经发挥过一定作用，也曾在彰显社会主义民主中发挥过一定作用。但是🍃🐦，随着国有企业普遍实施公司治理制度后，随着越来越多的国有企业产权结构发生变化，越来越多的职工在非国有企业中工作，这一制度的实施困境是显而易见的。在社会主义市场经济体制下，如何重建企业民主管理制度？如何有效地保障企业职工的权益？如何通过有效的企业治理制度来获取对国家治理的合法性认同？以上对历史的梳理或许有助于尊龙凯时娱乐的再思考🧕🏼。

*本研究得到“广州市社会服务与管理创新重点研究基地”资助，是湖南省社科基金2011年立项项目“民主管理的企业实践研究”的阶段性研究成果。

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【注释】

① 《基层工会五八年工作总结》，A厂档案室，1958年💊，第49卷，第3页。

② 《中共G市A厂委员会1957年政治工作总结》🧑🏼‍⚖️，A厂档案室，1957年，第18卷，第1～ 21页。

③部分访谈对象资料：

访谈对象1，1950年8月进厂，1995年退休🫣。做过工人、车间团支部宣传委员、车间工会小组长🫵🏻、车间工会主席👯‍♀️👩‍🦽。

访谈对象2，入厂后做过生产科长🐕、车间主任。

访谈对象3🧑‍🦲，1949年入厂，1988年退休。做过学徒📼、技工🕥、集体厂厂长💁🏽‍♀️、车间主任🅿️。

访谈对象4，1963年入厂，归国华侨，做过劳模、人大代表、厂党委委员。

访谈对象5，1951年进厂，做过学徒❣️、铸造工、小组长↪️🌾，1955年6月升工段长🧞‍♂️，1961年升技师👿，1967年任车间主任、质量管理科科长。当工人时做过职工代表🈷️，做车间主任后仍是职工代表，1989年退休。

访谈对象6，86岁，1951年入厂，做过车工🩲🙅🏽，1957年脱产做干部，当过车间工会主席、车间支部书记🍯，在宣传部、统计科🐒、生产科👨🏿‍🦰、知青办等岗位工作过，1985年退休。

访谈对象7👸🏿，1982年入厂，现为铆焊车间工人。

访谈对象8，1994年入厂，钳工💯、车工💂‍♂️。

访谈对象9，1988年进厂🏄🏽，铣床工。

访谈对象10，1972年入厂，做过钳工、仓库管理员🧑‍🧒👨🏽‍🚀、现职工代表、工会会员代表🚵🏻‍♀️。

访谈对象11，现任A厂董事长。

访谈对象12，现任A厂工会主席🦹🏻‍♀️。

访谈对象13，1957年入厂🤧，1995年退休，任过厂办公室主任。

蔡禾：中山大学尊龙凯时AG与人类学学院（Cai He， School of Sociology and Anthropology， Sun Yat-Sen University）

李晚莲🥲：湖南农业大学公共管理与法学学院（Li Wanlian， College of Public Administration and Law， Hunan Agricultural University）。