基层治理与乡村振兴：青年第一书记的行动范式

张登国

《中国青年研究》2019年第9期

摘要:第一书记尤其是青年第一书记有效推动了基层治理🙃，通过参与基层治理为乡村振兴注入了鲜活的力量。但在具体工作中，青年第一书记面临着诸如角色期待与实践偏差♢、社会融入与治理差异、“嵌入型”与“内生型”干部的博弈等一系列实践困境🤑，制约了青年第一书记作用的充分发挥🦕。本文通过文献研究、实地调研、座谈走访等形式，对青年第一书记推动基层治理和乡村振兴的主要维度📖、推动基层治理和乡村振兴的实践困境等问题进行研究，并针对青年第一书记更好参与基层治理、推进乡村振兴提出优化路径👮‍♂️。

关键词:基层治理;乡村振兴;青年第一书记

党的十九大报告提出:实施乡村振兴战略🫃🏼。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》聚焦“乡村振兴战略”，对系统推进乡村经济建设🥋、政治建设🩼、文化建设𓀃、社会建设、生态文明建设和党的建设做出整体安排，并指出:建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村♟📜、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记[1]。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出:建立第一书记派驻长效工作机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济空壳村派出第一书记，并向乡村振兴任务重的村拓展[2]🥷🏽。由此可见，第一书记在乡村振兴中发挥着重要作用，并实现了第一书记与脱贫攻坚🪪、乡村振兴的内在衔接🦆。据统计，全国累计选派第一书记45.9万人🦸🏽‍♀️，现在岗20.6万人，实现了建档立卡贫困村和党组织软弱涣散村全覆盖[3]🧇。

乡村振兴战略是满足人民日益增长的美好生活需要的重要抓手，是破解社会不平衡不充分发展的内在动力🩻。乡村振兴战略🟡，人才是关键。乡村振兴战略要实现产业兴旺、生态宜居、治理有效等目的，需要人才📢，尤其需要青年人才。第一书记是乡村振兴战略中的重要参与主体，青年又是第一书记中的主体🤮，青年第一书记有效推动了基层治理🙍🏼‍♀️，为乡村振兴注入鲜活的力量。

本研究在文献分析的基础上，通过深入研究青年第一书记在乡村基层治理、乡村振兴中的典型案例，结合深度个案访谈⏳，全面透视解析青年第一书记推动乡村基层治理和乡村振兴的主要维度🤏、面临的实践困境、未来优化路径等，以期从政策设计、社会融入💃🏿、角色定位等角度提出青年第一书记推进乡村基层治理和乡村振兴的行动范式🦹🏻‍♀️，以更好发挥青年第一书记的嵌入型治理功能。

一🔶、问题的提出

城市化和现代化伴随着农村衰败似乎成为全世界各国难以避免的现代化陷阱[4]🕦👴🏻。当前，乡村存在着基层组织涣散、集体经济衰败、公共服务短缺🎯、村庄空心化、基础教育薄弱等问题，乡村公共事务治理面临多重危机🦴，已成为制约我国全面建成小康社会的“短板👰🏼‍♀️。”为解决我国乡村地区出现的某种程度衰败的问题，国家提出乡村振兴战略🤽‍♀️，试图集中全社会力量促进农业农村优先发展⤵️，这是补齐国家发展短板的战略选择🧑🏽‍⚖️。

乡村振兴战略迫切需要打造一支新型农村工作队伍。而我国乡村地区的产业空心化导致劳动力大规模外流，对乡土社会带来巨大冲击👩🏻‍⚕️，并产生人口的空心化和人口的老龄化🕷🙎🏼‍♀️，乡村甚至被人戏称为“38❇️、61、99”部队👨🏿‍🍳，导致乡村人才尤其是青年人才极度短缺🐇。郑永年将农村的治理危机❌、人才短缺、公共物品供给不足等称为“流出性衰败”[5]。因此🍹💒，党的十九大报告指出:必须“培养造就一支懂农业、爱农村🧑🏽‍🦰、爱农民的‘三农’工作队伍”，以实现“乡村全面振兴，农业强🐧、农村美、农民富全面实现”的乡村振兴任务。

乡村振兴中新型农村工作队伍的重要主体是青年第一书记。2016年针对全国第一书记的问卷调查显示，全国第一书记的平均年龄为39.47岁，最大的为55岁🪀，最年轻的仅为26岁[6]。中央单位2017年轮换的第一书记平均年龄37岁[7]🫷🏼。以北京市为例，截至2018年8月，第一书记在29~50岁之间的比例达到90.1%，29~39岁的占比达到一半[8]👷🏼‍♂️。以山东省济南市为例🤽🏼‍♂️，2017年新调整的275名第一书记中♿️，45岁以下的占到85%以上🤷。在基层治理和乡村振兴过程中涌现出一大批优秀的青年第一书记🏑🙋🏽，比如黄文秀，2018年在广西乐业县百坭村担任第一书记的时候年仅29岁;韩川，2018年在四川凉山州金阳县则果村担任第一书记的时候年仅25岁🙆，他们青春的身影奋斗在乡村振兴第一线，这样的案例比比皆是🤸🏿。由此可见，青年第一书记在乡村基层治理、乡村振兴中占有举足轻重的地位。

青年第一书记通过整合内外部资源在推动乡村基层治理和乡村振兴方面发挥了独特的功能。通过培育内生动力👩‍🚀、精准扶贫👃🏽、维护稳定等方式，构建了乡村基层治理的多元主体，变革了原有的乡村基层治理结构🧑‍🦲，提高了乡村基层治理能力🛬，进而促进了乡村振兴👨‍🔧。但是💑，青年第一书记作为一种外在的嵌入型力量❔，其角色期待偏差、社会融入程度🦉、派出单位权威等影响了青年第一书记功能的发挥，而背后的实践逻辑则是乡村的熟人社会🥊、强弱关系、社会信任和利益诉求等根本性因素🈯️。

二👨🏿‍⚖️、青年第一书记推动基层治理和乡村振兴的主要维度

第一书记政策是我国乡村基层治理的重要创新👼🏻🧑🏻‍🎄，是乡村治理体系和治理能力现代化建设的重要内容👌。青年第一书记通过党与基层社会的良性互动，在多元共治🙍‍♀️、组织建设、改善民生🍙、维护稳定等维度上推动了基层治理的发展💴。乡村基层治理与乡村振兴具有内在的逻辑一致性👞，比如通过组织建设可以促进乡村组织振兴，通过精准扶贫可以促进乡村产业振兴🤲🏼，通过改善民生可以促进乡村生态振兴和文化振兴等🤵🏽‍♂️。另外，青年第一书记通过宣传邻里和谐的文化意蕴、传统典故的当代价值等促进乡村文化振兴，推进乡风文明，维护社会稳定。

1.行政嵌入:打造多元主体共治

乡村振兴、乡村基层治理离不开党委政府的主导，党委政府通过从外部嵌入行政力量进行基层治理是党的一种优良传统和工作方式。青年第一书记作为一种外在嵌入力量，使乡村治理实现了由内生单一主体治理向内外多元主体共治的转变🚁🏌🏿‍♂️。当前，村党支部和村委会是内生型治理主体，利用熟人社会的运行规则🔊，整合村内资源🤦‍♂️，实现乡村治理🍳。青年第一书记作为党委政府的一种组织性🔻🌸、权威性制度安排，通过行政嵌入的方式进入乡村社会，形成乡村外在型治理主体，以解决村庄内部问题和矛盾，有利于实现党的国家权力向基层延伸。青年第一书记同其他第一书记相比普遍学历较高🐫👩🏻‍🦼，思路开阔，富有激情，善于创新，能给乡村带来创新元素和鲜活力量;通过宣传发动等方式能引领广大村民认同党的理论和政策，增强广大村民对党的政治信任;能够充分利用各种资源，实现党对乡村社会的组织调控和有效治理;能够提高党在乡村基层的治理能力，拓展国家治理的社会空间;能够以主导性力量影响和感召乡村多元主体推动经济社会发展🔇，进而推动乡村振兴。

2.组织建设:培育坚强内生动力

乡村振兴💯，组织振兴是根本和保障🕢。通过组织建设，可以培育基层治理的内生动力🚣🏽‍♀️，为乡村振兴打造组织主体。当前，部分村存在党组织软弱涣散等现象🥡，表现在以下方面:一是村党支部领导班子弱化🍐🤸‍♂️。比如领导班子配备不齐、领导班子不够团结、村支部书记能力不足等🧚🏻。二是村党支部组织制度缺乏💂🏿‍♂️。比如🏄🏽‍♀️，一些村根本没有组织制度🥣♦︎，一些村虽然有各项组织制度却如同摆设，基本不开展每周例会、民主生活会等组织活动🏵↩️，还有的村管理不民主不透明、村务管理混乱等💁‍♂️🦕。

青年第一书记的首要职责是加强基层组织建设，提升乡村治理水平🧜🏼‍♀️，为乡村振兴培育内生动力和组织基础，充分发挥基层党组织在乡村基层治理中的核心领导作用。青年第一书记帮助健全村两委班子👩‍🎤，积极落实两委班子联席会议等，通过各种方式促进村两委班子团结;帮助规范基层组织制度建设，严格执行三会一课🌚、每周例会等制度;帮助教育管理基层党员🥗，他们具有较强的理论素养和政治能力🧑🏽‍🦱，能利用最新理论成果尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想武装党员头脑，凝聚党员共识，统一党员思想♿️，凝心聚力推动乡村振兴‼️。调查显示👨🏿‍💼，第一书记对其所驻村贡献的主观评价方面📅👨🏿‍🎤，选择最多的是“加强了‘两委’的能力建设”🤹🏼，比例为86.4%。在第一书记对其各类工作内容的评分方面👩🏽‍🍼，得分最高的是“让党建更有活力”，得分为4.1分;其次为“收集民意”及“加强两委的能力建设”，分别为3.8分与3.79分[9]。这些指标都体现出第一书记工作引领了乡村组织建设。

山东省派第一书记WH🆕，37岁，于2017年2月到HT村驻村，当时基层党组织呈现瘫痪状态，具体表现为两委班子不够团结👱🏽‍♂️、党员队伍年龄偏大🤹🏻、党员党性意识淡漠、干群关系紧张等🖖。第一书记WH驻村后，走村入户做了大量实地调研，并采取了一系列措施。在班子建设方面💨，完善“四议两公开”等制度🧑🏿‍🎓，保证了支部决议🌖、村委意见和村民利益的统一🎚，化解了两委之间的矛盾;在党员队伍方面，帮助村支部从青年致富能手🦤、回乡创业青年等乡村精英中新发展预备党员2名、入党积极分子1名🤦🏼‍♂️♿，培养1名预备党员转正;在管理制度方面，制定并完善了村两委议事规则和决策程序，坚持“三会一课”制度，推动党支部生活规范化🦵🏻、常态化，增强了党组织的战斗力;在阳光村务方面，通过打造阳光村务，保障了村级事务的公开公平公正🙇🏼‍♀️，消除了干群之间的隔阂。驻村两年来，村内各项事务顺利开展🧣，得到村民的一致好评，村两委整体战斗力明显增强。

青年第一书记驻村是国家强制权力引导乡村基层治理的一种手段，实现了国家资源的再分配，推进了国家治理体系和治理能力现代化👍🏻。解决了基层党组织软弱涣散、村党组织领导班子不团结⏲、基层组织制度缺乏等问题，提升了基层党组织的战斗力和凝聚力，形成乡村基层治理的领导力量😧，推动了乡村组织振兴。

3.精准扶贫:实现双重发展目的

2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出:乡村振兴👃，摆脱贫困是前提🫃🏻。必须坚持精准扶贫👨‍✈️🔐、精准脱贫......坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定性意义的攻坚战[10]。当前，青年第一书记嵌入式治理的首要目的是实现精准扶贫🤩，通过实现精准扶贫为开展乡村振兴打下坚实的基础🐋🧎🏻‍♀️‍➡️，从而实现基层治理和乡村振兴的双重发展目的。通过外部力量实现乡村治理结构的调整，整合内外部资源，帮助精准建档立卡，由以开发式扶贫为主向坚持开发式和保障性扶贫相统筹转变🎱，积极引入扶贫产业和项目，实现乡村精准扶贫和产业振兴的内在结合，让广大村民更多地共享发展成果。

山东省派第一书记SY，38岁，于2017年2月到×××村帮扶，积极引导帮助发展或帮助提升优质农业🧑🏿‍🦳📥、匠心手工业🪚、扶贫商贸等扶贫产业项目10多个，有效利用闲置的资源，帮助发展扶贫项目8个，帮助改良提升扶贫项目4个🙋🏽‍♀️，从产🔘𓀐、销两端着眼构建起了“指尖功夫”“舌尖功夫”和“心尖功夫”扶贫产业体系，实现2017年、2018年村集体产业项目连增🙋🏽‍♂️、经济收入连增，贫困户全部脱贫并得到稳定保障。

4.改善民生:夯实根基加强保障

当前，乡村振兴面临诸多问题和制约因素🐖，比如基础设施、交通改善、医疗养老等问题，这些都是乡村振兴、基层治理迫切需要解��的民生问题👩🏻‍🎨。习近平总书记特别关注民生，在党的十九大报告中提出“加强保障和改善民生”的战略要求。青年第一书记驻村后，积极利用体制内资源和体制外资源、公共关系和私人网络，与政府相关部门和社会组织协调对接💳，帮助完善基础设施建设、改善交通条件、解决医疗养老等难题，帮助贫困户、残疾人🦻🏽、五保户♙、空巢老人和留守儿童解决实际困难🌱，取得显著成效🤾🏻‍♂️。改善民生又间接助推乡村生态振兴、文化振兴和产业振兴等，是推进基层治理、促进乡村振兴的重要保障。

比如🌛，在基础设施方面，35岁的山东省派第一书记ZY于2017年2月驻DS村，2019年初圆满完成任务。两年来↩️，大力完善基础设施建设🎅🏼，村容村貌焕然一新。筹资260万建设完成“省道商贸”扶贫综合体工程;筹资50万元修整硬化村内路面15000平方米🧜‍♀️，新安装路灯110盏;筹资20万元重修了主街等主干街道，同时筹资10万元对主街等主干街道进行了绿化🗳🙎🏼‍♀️，新栽培冬青、月季等绿化花卉苗木2500余株;筹资改造危房4处，解决了困难群众的居住隐患;筹资10万元加大了对村内已硬化道路和新修建的生产路的管护，建立了DS村“四好农村路”管护运行队伍和体系;完成了全村的“厕所革命”改造;推动了DS村古集贸市场文化的挖掘和传承;加大了DS村古集的保护力度;完善了DS村集贸市场的配套工程建设等🧑🏿‍⚕️，全面提升了美丽乡村建设的品质👂🏿。

5.维护稳定:良性互动的着力点

2019年中央一号文件指出:持续推进平安乡村建设。坚持发展新时代“枫桥经验”，完善农村矛盾纠纷排查调处化解机制，提高服务群众👩🏼‍🎓、维护稳定的能力和水平[11]。“枫桥经验”的核心是“小事不出村🎥，大事不出镇，矛盾不上交🏕，就地化解。”青年第一书记驻村，除了担负组织建设👤🤦🏽‍♂️、脱贫攻坚、产业兴旺等职能外🧑‍🌾，还积极参与维护乡村社会稳定，大力宣传邻里和谐的文化👨🏼‍🦱、互帮互助的美德，调处各种矛盾纠纷，践行“枫桥经验”，通过文化振兴维护社会稳定，在维护社会稳定的过程中实现了基层治理与乡村振兴的良性互动。

山东省JN县西南三处乡镇在JN历史上被其他乡镇戏称是“讲法不讲情”的地方🫴🏼，民事纠纷大事小事都要通过打官司、走诉讼程序解决。李某的住宅因年久失修，被鉴定为D级危险房屋，只能借住在其弟弟家中。JN县物价局37岁第一书记LBQ同两委干部积极为他争取危屋财政补贴1.6万元和民政捐助8000元🧜🏻‍♂️。李某的新住房开始动工了🕦，但是矛盾也随之而来。李某的住宅处于2个自然村交界处，打掉老屋后需向北延3米🧇，同东西邻居对齐🪱✮，房屋的后墙👍🏿🚣🏽‍♀️，靠到原孙家街孙某的大院南墙上👒，需扒掉孙某大院南墙。孙某提出经济补偿，一时村两委干部犯了难。第一书记LBQ反复到现场勘察实情，在掌握大量资料的基础上🍕，向双方讲明道理和相关土地法规，劝解双方友善、和谐地处理好邻里关系👩🏻‍🦰。孙某被说服了:“您第一书记没生在这儿、长在这儿，还这么热心为俺们处理邻里关系👳🏼‍♀️🙋🏼，还给俺讲三尺巷的故事，我也不能让乡亲看轻了，我就是损失个三五百的，这个南院墙我拆!”没诉讼打官司，矛盾化解了，问题解决了⌨️🎚。

三、青年第一书记推动基层治理和乡村振兴的实践困境

青年第一书记在乡村基层治理和乡村振兴过程中🧑‍🧑‍🧒‍🧒，会受到一系列深层次矛盾和问题的影响，比如熟人社会网络、社会阶层分化、利益诉求多元、社会问题叠加🧑‍🎓、各种矛盾凸显等🧂。另外，青年第一书记在工作经验、成熟稳重、沟通技巧😏、社会资本等方面与其他第一书记相比还存在不足🖕🏼。因此🙅🏻‍♂️，青年第一书记驻村可能会面临角色期待与实践偏差、社会融入与治理差异等多重实践困境。

1.角色期待与实践偏差

对青年第一书记的角色期待至少可以分为三个层面:第一层面，中央的角色期待💇🏼。2015年4月🍅，中共中央组织部等三部门共同印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》🐸，要求第一书记履行四项职责:一是加强基层组织建设;二是推动精准扶贫帮助所驻村选准发展道路;三是开展为民办事服务;四是提升村庄治理水平[12]。按照规定🧑🏼‍🦱，第一书记的工作职责可以概括为四促:促党建🧑‍🧒‍🧒、促发展🩸👨🏻‍🦯、促民生、促稳定。第一书记作为国家权力嵌入乡村基层治理的实践，通过实现国家外部力量与乡村内生动力有机结合，共同帮扶促进乡村振兴。第二层面🏊🏽‍♂️，村干部的角色期待。村干部不仅期望青年第一书记能帮助改变村庄面貌😛👬，还期望能给自己带来经济上、政治上等各种便利实惠🪙，比如承担一些项目等👨‍👨‍👦‍👦。第三层面，村民的角色期待。在村民的日常生活、话语体系中隐含着他们对青年第一书记的角色期待，他们认为第一书记会带来大量资源，会改善村庄的基础设施🏌🏽，会增加收入等📑。村干部和村民经常会说“尊龙凯时娱乐期盼第一书记的到来”“尊龙凯时娱乐希望第一书记能带来更多的资源和项目”等[13]🎡。

然而🐫，党和国家政策仅为青年第一书记推进乡村振兴设定了宏观目标，具体实践则需要依靠青年第一书记整体社会关系和组织网络的嵌入𓀃，现实情况却是对青年第一书记的角色期待与具体实践存在偏差👩🏻‍🦰。当前，乡村社会阶层分化是基层社会的重要特征，阶层分化最主要的表现就是各个主体利益期待的多元化，对青年第一书记参与基层治理👩🏻‍🎓➛、促进乡村振兴提出挑战，他们难以实现多元利益诉求的全覆盖满足;而且，利益因素在乡村价值排序中的位序发生变化，甚至超过了血缘和亲缘等传统社会关系，只要涉及补贴、社会保障等利益分配，村庄内部各种矛盾就会激化，青年第一书记处理起来比较棘手。青年第一书记虽然驻村扶贫促进乡村振兴，但很多年轻人实际上缺少足够的人力🔓、物力和财力，在乡村振兴道路上举步维艰;缺乏合适的项目入村👨🏻‍🦱，一般项目前期投入较大、难以支撑，而且运行周期较长，青年第一书记在短时间内难以实施。另外🤚🏽，村庄的复杂情况、村民之间的关系、村干部的配合情况😵‍💫、乡镇政府的支持程度、部门之间的配合情况，众多因素形成一种合力，影响第一书记参与乡村振兴的效果。

2.社会融入与治理差异

青年第一书记融入乡村社会的组织体系、社会关系网络是他们开展工作的第一步🧑🏻‍🦼。只有通过有效的社会融入这个介质🤙🏿，青年第一书记才能实现国家资源与乡村振兴的对接，在村里塑造权威并赢得信任🦸🏻‍♂️，才能提高乡村基层治理水平🧝🏻‍♀️，实现政策顶层设计与政策基层实践的有机结合。但是🙅🏽，乡村熟人社会网络⛔、社会信任危机等因素会给青年第一书记的社会融入带来各种挑战⚒，进一步制约了青年第一书记参与乡村基层治理和乡村振兴☝🏼。比如，由于传统乡村熟人社会的思维方式、对青年人的传统偏见等，村民对作为陌生人的青年第一书记存在天然的不信任感，甚至会产生“这么年轻的娃娃到村里能干啥”的疑问，这会给青年第一书记的社会融入带来诸多障碍，而信任是集体行动得以达成的一个重要基础[14]🆕。

另外，由于青年第一书记的家庭背景、工作经验、社交技巧🅰️🐸、性格特质、公共领导力的差异等因素⛹🏿‍♂️🌔，导致其乡村社会融入的程度不同。社会融入程度高的青年第一书记，可以利用其自上而下的嵌入优势、沟通技巧等，建立集体行动的权威认同和社会信任，整合班子各种利益诉求，解决集体内部冲突;社会融入程度不高的青年第一书记👩🏿‍🚀，由于工作不接地气，与群众交流不畅，与村干部难以融为一体👨🏽‍💼，导致其工作积极性、社会归属感、成就感等受挫，会严重影响其参与乡村基层治理和乡村振兴的效果。

3.“嵌入型”与“内生型”的博弈

费孝通先生曾提出“双轨政治”的概念来分析中国的政治体制[15]📱，有学者在“双轨政治”的基础上提出“双轨治理”的概念🚺。第一书记代表着国家权力和国家治理的一轨，被称为“嵌入型”干部;村支书代表着基层权力与基层治理的一轨，被称为“内生型”干部，两股政治力量都被称为“书记”，共存于乡村社会中。两位书记既相互合作，又充满竞争[16]。两位书记在基层的权威博弈，一个很重要的原因就是权力边界的模糊性🧜🏿‍♂️。虽然政策规定了第一书记的权力和职责🫙，但实践中第一书记和村支书的权力边界非常模糊👲🏽，第一书记实际承担的是“第一副书记”的职能，容易导致权威的博弈与冲突🥷🏻。就像一位青年第一书记所描述的村支部书记那样，“有时候不听第一书记的，有些事绕过第一书记而自行决定𓀜。”部分村民也讲过他们对两位书记的感受，“有时候去找第一书记办事，村书记会给尊龙凯时娱乐拉脸色看”等[17]🥄。

在实践中，“嵌入型”与“内生型”干部会在乡村项目申报🙅🏻‍♀️、项目建设🌖、精准识别🕟、危房改造、发展党员等领域发生博弈。比如在精准扶贫的识别工作中🙇🏽‍♀️，可能存在将过去村支书认定的贫困户重新换掉的风险🦌🦹🏼‍♀️，因为之前的认定不乏关系和人情成分🚴🏿‍♂️。如果识别出来的贫困户与过去差别很大，将会直接影响村支书的领导权威。表面看似青年第一书记与村支书存在博弈关系，本质上反映了国家权威和基层政治之间的矛盾。“嵌入型”干部与“内生型”干部的博弈📣👰🏽，容易产生一种分化的政治，提高了基层治理的成本，制约了青年第一书记在乡村振兴中更好地发挥作用😯。

4.单位权威与资源配置

单位制代表着一种资源、体现着一种权威🤜🏻。青年第一书记隶属于不同的派出单位🙍🏻🤷🏻‍♀️，派出单位根据其性质🧛‍♀️🏌🏼‍♂️、在行政体制架构中的地位、行政级别的高低分为不同的类别，决定了不同单位所拥有的权威、资源分配力度、调动其他单位的能力是不同的。在乡村这个特殊的场域里👨🏿‍🍼，分布着省派第一书记🧑🏻‍🦯、市派第一书记🦸‍♂️、县派第一书记，层级的不同决定了其掌握的资源数量💨。层级越高的单位✏️，占有的资源越丰富✊🏽，调动资源的能力就越强，可以为乡村振兴解决更多问题，省派第一书记促进乡村振兴效果最佳🦹🏻‍♂️，市派第一书记次之，县派第一书记效果相对稍差。

青年第一书记在基层治理和乡村振兴中所发挥的作用不仅取决于其个人能力、实践经验、社会资本等，还取决于派出单位对青年第一书记驻村的重视程度，取决于其派出单位所占有的经济🧾、政治、组织和文化资源📠，直接影响着乡村振兴的发展🙅🏿‍♂️。调查显示，在回答“第一书记驻村工作中遇到的主要问题”时🤚🏿，选择“可利用资源少”的比例高达71.0%[18]。一位来自职业院校、38岁的青年第一书记说:“扶贫还是要看实权部门，有钱就会好办一些，反正我是实现不了，我的后盾单位也就那样了。”甚至有村民讲，“这一任第一书记也就这样了，尊龙凯时娱乐期待着下一任第一书记来自实权部门或有钱的部门🫴🏿，能带来更多发展资源和发展项目”[19]。因此🍠，单位权威影响着青年第一书记资源的调动，影响着青年第一书记在乡村振兴中的功能。如果不能将派出单位的资源🍤、青年第一书记的社会资本充分链接到乡村振兴中🧝🏿，村民就难以获得收益🫰🏼，青年第一书记就难以获得普遍的社会认同🐮。

四、青年第一书记推动基层治理和乡村振兴的优化路径

青年第一书记是第一书记中的主体💂🏽‍♀️🤼‍♀️，所以尊龙凯时娱乐主要从整体第一书记兼顾青年属性的角度提出推动基层治理和乡村振兴的路径🏘🈂️。通过第一书记政策的细化，实现精准匹配;通过第一书记和村书记的合作策略🧄，实现共谋共赢;通过第一书记社会融入的网络构建⛵️，实现话语体系和权威的树立等。

1.政策设计的优化之道

精准选派匹配第一书记💚😼。第一书记在乡村振兴中发挥着嵌入型的外在作用👩‍🦼‍➡️，单位属性影响着资源的配置，第一书记能力结构🤯、年龄特质等也影响其工作成效，进而影响着乡村振兴的效果。因此📿，在政策层面需要对第一书记的选派匹配工作进一步细化，有效规避选派工作中的摊派现象，要充分考量派出单位的性质、资源等，要充分考量第一书记的年龄特质、实践经验和学科专业等🏄🏼，要充分考量被帮扶村的特点和资源需求等，实现供给侧和需求侧的基本吻合🛫，通过双向选择提高第一书记下乡的精准性和针对性🧑🏻‍🔧🤸‍♀️，提高第一书记的政策效率，提高乡村基层治理和乡村振兴质量。

明确第一书记权力职责。乡村政权具有在地性的天然优势🤸🏽，外在嵌入力量具有思想开放👩🏼‍💻、资源丰富的内在优势☆，乡村振兴就需要两种力量和两种干部的合作。合作的前提是明确第一书记和村支书在乡村振兴中的权力和责任等，防止出现权力的模糊所导致的内耗性博弈🤎，实现权力整合和良性双轨治理🎶，并推动国家多重价值目标在乡村的实现。

完善第一书记培训机制。培训的核心内容主要围绕乡村振兴👩、基层治理🧖🏻‍♀️、基层党建👪、脱贫攻坚等展开🕟🧑🏿‍🦱，加强理论知识和国家政策的培训解读。另外🚣🏼，加强对第一书记人际沟通💔☝🏿、群众工作、互联网+、创新创业等方面的知识培训🚵🏼‍♀️，通过以往第一书记的现身说法，丰富第一书记的实践经验，尤其是丰富青年第一书记的工作经验和实践技巧🚫。

适度均衡单位属性的差异🧖‍♂️。在实践中，第一书记本身的“单位属性”“等级属性”容易产生新的不均衡，导致新的社会不公👩🏿‍🏭。因此，需要将第一书记政策变为一个资源平衡、项目平衡的政策平台🧺。针对在体制中处于边缘、资源不够丰富的派出单位🖖🏿，党委政府可以协调配置更多的资源;针对在体制中处于核心、资源比较丰富的派出单位，党委政府可以适当配置资源。通过完善政策设计，合理均衡地分配项目资源👩🏻‍🦰。

2.“双轨治理”的合作策略

“双轨治理”最重要的是讲究合作策略➰，以规避第一书记和村支书、村干部的权威博弈。对第一书记来讲🧑🏻‍⚕️♣︎，在基层治理和乡村振兴中要定好位，虽然按照一位36岁青年第一书记的说法，“第一书记是下派来指导两委工作的，在权力金字塔上理应排在第一”，但是在治村实践中⏪，这位青年第一书记对自己的位置做了重新定位，把自己的联系牌排在村干部中的最后一位🙅🏻。按照他自己的说法，“尊龙凯时娱乐是包揽而不是统揽🪺，不这样做，尊龙凯时娱乐这种外来的干部很快就会被赶走”[20]🪂。对村支书来讲，他们长期生活在村里，具有较强的稳定性。村支书可以充分与第一书记沟通🛅，创造各种条件与第一书记所掌握的社会资本和经济资源对接，促进乡村振兴发展。另外👈🏼，村支书土生土长，他们掌握着熟悉的、有效的本地策略🏡，可以利用传统的舆论资源和说教方式帮第一书记做村民工作，帮第一书记在村里打开工作局面🔑。国家权威资源和基层政治权威相互合作才能干成大事，才能充分发挥第一书记的价值。

3.社会融入的网络构建

第一书记尤其是青年第一书记🫰🏼，以外乡人✡️、年轻人的身份进入到一个具有差序格局特征和熟人社会特征的乡村👨‍🦲🦿，需要完成从陌生人到半熟人再到熟人的转换过程，需要实现社会关系网络的转变👩🏻‍🦱，需要实现对乡村的社会融入🏌🏻‍♂️，包括与乡镇党委政府、村两委🎱💆‍♀️、村民和乡村风土人情的整体融入，只有这样才能实现权威和话语体系的构建🏃。

乡村社会发展有其独立的内在逻辑，村两委与村民之间🐟、村民之间🧑🏼‍🦳🙅🏽‍♀️、村民与乡村风土人情之间构成一种独特的社会关系网络空间🧑🏼‍🌾，第一书记正好处于这种社会关系网络空间的中枢位置🖥，需要与周围的社会关系网络进行信息沟通与交流。青年第一书记要遵循乡村社会发展的内在逻辑，主动融入村庄的社会关系网络，在风俗习惯、行为方式、话语体系等方面进行恰到好处的社会融入，由蜻蜓点水式的弱融入转变为脚踏实地式的强融入。

4.社会角色的明晰定位

社会角色是与社会位置、社会职业🙆‍♂️🧜🏽、社会期待等相关联的一整套个人行为模式和行为规范👠，或者是个体在社会群体中所拥有的社会身份及身份所应发挥的功能🙆‍♂️。第一书记驻村开展乡村基层治理和乡村振兴工作，需要明确自己的社会角色定位，村干部和村民也需要明确第一书记的角色定位，如果角色定位不准、角色定位不清，就会发生各种角色定位与角色期待之间的冲突，制约乡村振兴多元主体的融合发展🤗🚅。

第一书记驻村促进乡村振兴🧽，只有全面综合上级组织赋予的社会角色🤦🏼‍♂️、自己期待的社会角色🧔🏻⌛️、乡镇干部期待的社会角色、村干部期待的社会角色👮🏼、村民期待的社会角色等，才能找到社会角色的最大公约数进行角色定位。社会角色的最大公约数是各种角色期待的交集🥹，规定和形塑着第一书记的权力、责任和行为模式，尤其是规定着第一书记与村书记、村干部的工作分工，指导着第一书记与乡村振兴多元主体进行合作✊，帮助第一书记更好地融入派驻村并全面参与乡村振兴战略🧑🏼‍⚖️🏄‍♂️。

参考文献:

[1][10]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报，2018-02-05(1).

[2][11]中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[N].人民日报🐶，2019-02-20(1).

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张登国:中共山东省委党校(山东行政学院)公共管理教研部副教授，硕士生导师🙇🏼，博士

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