制度扩容与结构重塑※

——农民工职业安全与健康服务的适应性发展

王彦斌 杨学英※

原文载于👨🏽‍🚀🎨：《江苏行政学院学报》🥃，2015年06期

摘要：我国农民工职业安全健康制度运作存在三个主要问题：农民工与正式员工相比社会经济权利不平等问题突出✍🏿⌨️，企业无力承担农民工职业安全健康服务的运作成本，劳务派遣中劳资关系紧张👓。许多企业已经意识到农民工职业安全健康的实现与其战略性社会责任之间的关联性，但迫于外部场域的支持性不足降低了应有的服务水平。农民工职业安全健康服务的有效实现需要理顺政府、企业和工会为主的社会团体之间的职责分配关系，加快农民工职业安全健康服务向公共服务转变🐫，实现以压力为主的权威结构向企业自律下的公私合作治理结构的转变。这一结构的转变需要扩充包括顾问咨询、教育培训、资源支持、职业伤病保障🥙、协商共治、政策效力六个方面的制度容量。

关键词：农民工职业安全健康制度扩容 结构重塑 合作治理

 农民工职业安全与健康服务不仅是企业道德与战略性社会责任的关键话题，而且也是我国当前政府制度设计与安排中需要进行伦理考量的重要方面🌺。农民工职业安全健康问题的危害对象显然不全是农民工本身👋🏽，其负外部性已经拓展到相关利益群体的身上🦸🏽‍♂️。简言之，农民工职业安全健康问题的最大受害方确实是农民工本身，实际上无论是企业的长期发展，还是整个社会的有机团结都无不与这一弱势群体的健康状况密切相关。我国现有的农民工职业安全健康服务制度呈现的是一种“企业全责”🤷🏽‍♀️、“政府压力”、“工会虚化”和“民工弱势”的运作逻辑🥐🍣。这使得企业的用工压力很大💆🏻‍♀️，也难以克服农民工的“补偿脱轨”的问题。拓展政府在农民工职业安全健康服务中供给领域，调整以企业🥉、政府和工会为主的相关社会团体在农民工职业安全健康服务供给中的结构关系𓀝，促使农民工职业安全健康服务随着城市化范围的扩大而进行适应性发展😪♟，是实现农民工身份转型中权益保障的关键。本文以调研中获取的三家高风险企业[①]的实证资料为依据同时关注中国企业普遍存在的问题，结合其农民工职业安全健康的实践情况📯，探寻职业健康促进的制度配给。

一、我国农民工职业安全健康服务供给中的困境

职业健康服务供给是指各类组织的成员享有在工作过程中不被各种显性或隐性的职业健康风险因素威胁或伤害，并在已经或即将遭受职业健康风险危害时能够得到相应保护的服务供给。由于农民工主要在企业中就业，本文的讨论以企业为对象🙇🏿‍♂️。农民工在身份转型中实现其职业安全与健康权益的保障是当前中国企业治理中要面对的现实问题，从所调查的农民工职业健康服务现状来看，企业在面对短期利益与长期利益、企业利益与雇员利益的纠结中📜，选择短期投资与利润优先的行为也不鲜见，这种看似理性的行为却难以在未来的社会责任层面竞争中立足。

（一）农民工社会经济权利不平等下的道德和伦理困境

调查表明，企业中的农民工由于是劳务性质的“临时工”，与正式员工在生命权和健康权上享受的待遇不一致。企业针对不同类型的员工采取不同的管理制度是精细化管理的客观要求🧜🏻🧎🏻，但仅仅是因为社会身份的差异而进行区别对待🔮，是难以有公平可言的💂‍♂️。从应然的角度来说，农民工与正式员工应该享受“同工同酬”的待遇🙆🏼‍♂️，而实际上农民工与正式员工之间“同工不同酬”以及其他社会福利的差别对待现象比较明显。这种差别性主要体现在三个方面👦：职业安全健康监护🔏、职业健康教育、职业健康权益保障。

首先，农民工与正式员工获取职业安全健康监护的能力和机会不同🤢。职业安全健康监护主要表现在职业安全资源的利用与劳动过程中防护措施的使用两个方面。农民工的工作时长大多受到企业项目工期的影响，常常工期一结束又需要寻找新的工作；同时由于趋利的目的性较强🏜，也常常主动寻求薪酬更高的工作。鉴于农民工工作的流动性😂、短暂性和季节性特点，企业大多不愿也不可能为其提供具有固定性和长期性的职业安全健康服务。而正式员工无论从应然和实然的角度讲，都可以享受到企业为之购买的相关保险福利。正式员工和农民工在劳动防护用品的使用上也是存在区别的👵🏽，正式员工的防护用品使用比例总体上比农民工要高。大部分正式员工承担的是管理性质的工作，而农民工几乎都在第一线的生产岗位上工作。比较而言，农民工暴露于不利工作条件下的时间比正式工更长🪻、危险也更大。实际上👩🏽‍🦳🥽，由于生产的需要，即便是使用防护用品也不能完全有效杜绝电光眼🧛🏿、尘肺病、矽肺等职业病的发生，只能是降低其职业健康危害的程度。农民工一方面存在不会出问题的侥幸心理，另一方面嫌弃戴着防护用品作业比较麻烦，即使是必须的防护用品也不愿意佩戴就直接开展作业情况屡见不鲜。职业健康监护档案作为伤亡事故发生后的理赔资料证明和监控农民工职业健康发展态势的凭据，企业却未能建立起可持续的记录，使得这一凭据在农民工权益维护中的效用不能有效发挥出来。从事职业卫生健康检查的主检医生多来自其他临床专业，无职业病诊断医师资质。[1]一些企业组织的体检，走形式的、完成指标的行为动机比较明显，与职业病相关的检查鲜有涉及，即使进行了相应检查🪵，大多数参与体检的农民工未必知情🧝‍♂️。

其次🐓，农民工与正式员工的职业安全健康教育投入存在差别。企业对于正式员工基本能够做到职业安全健康教育的规模化和规范化，并对其投入大量的时间和成本进行可持续性教育投资🤳🏻。但对于大量的农民工而言👷🏼，“师傅带徒弟”式的职业安全健康教育模式受到企业的青睐🤲🏼。这种教育模式具有灵活、容易接受👮🏽‍♂️、教育效果明显等优点👨🏼‍🍼，但也存在师傅职业安全健康意识水平低影响到徒弟的问题。职业安全健康方面的知识往往是在师傅教授操作技能的过程中顺便提及，以至于农民工在基本的安全健康规则的认知上参差不齐。从目前的综合情况看🥺，无论是企业领导还是农民工对于职业健康的认知都只知道对人的身体有伤害，具体有什么伤害和应该怎样防范的知识没有得到充分的内化。大多数企业所能做到的主要是职业安全教育，对于更高层次的职业健康教育现状是不容乐观的；有的企业即使有心在职业健康方面采取相应的行动✍️👐🏻，也因农民工工作的流动性和短期性而使现有的职业健康实现机制无法奏效。身体健康受重视程度尚且如此🤢，那么心理健康方面的企业教育实践就更不值一提了𓀋。为此，职业健康教育对于企业来说，似乎是一个不愿选择的社会行为👩‍👧‍👧。

再次，农民工和正式员工的职业健康权益保障水平不相一致。按照《中华人民共和国职业病防治法》(以下简称《职业病防治法》)第36条规定，用人单位应严格按照相关规定对在上岗、在岗和离岗时接触职业病危害作业的农民工员工组织职业健康检查👰🏼‍♀️，所产生的费用一律由用人单位承担。[2]实际上🙇🏽，农民工的职业病检查🧸、复查以及康复治疗远没有法律规定的那样乐观🧘🏻。一些农民工即使认识到从事相应的工作存在职业安全和健康隐患，但迫于生计仍然选择高危害的行业，又由于企业的不重视不能得到相应检查和及时康复治疗。在高危行业从事作业的人群大多是农民工🏄🏼‍♂️，这一群体相对其他职业群体而言，遭遇了劳动密集型产业所带来的社会风险，受到社会剥夺的程度远远大于其它职业群体。有的企业甚至故意在用工上选择不签订劳动合同的农民工，以减少对职业病防治费用的投入。目前被确诊为职业病的农民工，带病工作和被辞退在一些企业中仍然很普遍🍢。虽然相关法律规定用人单位一旦发现职业病人应该及时报告给相关政府行政部门🌚，但实际的落实率存在诸多问题。因为企业实施的是事故发生后上级部门追究事故发生部门领导责任的事故责任制👩‍🦼‍➡️🦘，这使得瞒报不报的现象仍然存在🆘。特别是工伤事故发生后，工伤赔偿很少走制度化的途径，一些企业更倾向于选择私了，以便能降低事故赔偿交易中的成本。更由于农民工在利益追偿中的谈判能力和诉求能力处于弱势地位，进一步削弱了工伤制度本身的保障效力。

（二）企业在农民工职业安全健康服务供给中力不从心

无论是在农民工的职业安全健康监护和教育方面，还是在其权益保障方面🤹🏽‍♂️，小有规模的企业已经在承担一些力所能及的责任和义务。但整体而言，要切实保障农民工职业健康服务的有效性和全面性🫴🏿，往往是企业“不愿做”也“做不到”的。面对农民工职业健康本身所集聚的矛盾焦点🦴，企业只能以“权宜之计”而对待。城乡二元社会中的制度性差异、常识上的“企业管辖边界放大”以及当前我国政府与市场关系的不均衡🧝🏿‍♀️，这些现实决定了在农民工职业安全健康服务领域，企业只能是其中一个结构要素🗿，没有政府和社会力量的介入，确实难以发挥结构要素之间的耦合效用。

企业在使用农民工过程中不得不面对我国长期以来存在的城乡二元结构所形成的“熵”[②]📹。“法律权利会强化经济权利，也会弱化经济权力”🦹。[3](R22)目前农民工因其法律权利弱势影响到其在企业中应有的经济权利。农民工的这种弱势地位是由若干制度性原因所致，但企业在用工过程中又得为他们的这一弱势地位制度结果买单😩。可以说🤹🏽‍♀️，无论是在意识、能力还是眼界方面，农民工“弱势地位”所产生的阶层短板都是企业在短期内难以解决的。因为这种对农民工的社会剥夺表面上看似是企业所为，而实际上则是城乡二元结构下的制度运行产生的代价。与正式员工相比，农民工职业安全防护意识相对薄弱，自我保护意识中缺乏科学知识的指导，这种社会意识层次的素质与国家长期忽视对农村地区进行科学教育有着密切的关系。农民工与正式员工在教育层面的差距，也不是企业一朝一夕就能够弥补的。对于有一定人力与社会资本储备的正式员工而言，有着更多的选择机会去规避职业安全和健康隐患；但对于农民工而言🤖，生存与安全健康之间的博弈，生存的优先级显然要大于安全，尤其是健康👷🏿。在城市中进行生存的抗争是农民工这一社会阶层必须面对的制度结构现实。

企业责任边界的放大模糊了政府与相关主体的责任👃🏿👩🏼‍🏭。人们普遍认为，安全事故或是职业健康危害的制造主体是企业，不太应该与政府或是社会扯上关系。就政府而言🧌，监管追究企业在职业安全健康事故中的责任已然是主流的政府管理取向，而对于政府自身监管失职的问责目前还达不到社会满意的状态。一旦发生危害性的职业安全健康事故，社会各方🤿🩳，尤其是公众舆论的风向标首先指向的是企业👨‍🍼，任何一家企业在应对这种突发性事故过程中不免战战兢兢，有的甚至铤而走险🤰🏼🥍，能欺瞒则欺瞒。

（三）劳资关系紧张呼唤政府在农民工职业安全健康服务中的责任

2013年7月1日起施行的《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）第58条规定：劳务派遣单位应与被派遣劳动者订立劳动合同🟧🤙。[4]事实上🙋🏼‍♀️，一些有一定规模的用工企业，在管理上主要关注的是生产运行情况🙋🏻‍♂️👂，而对于劳务公司的员工来源和其本身的职业安全健康状况则不太重视🍍🚱。因为在委托代理关系下🚶‍♀️，这些问题都是劳务公司（中介公司）的份内职责，用人单位很少过问。目前许多企业在用工过程中表现多样化的特点😌，企业中有多种身份的雇员🧃，除了有正式工人和农民工的分层外，农民工也有多种身份层次——组织化的农民工和自组织的农民工。组织化的农民工主要指劳务派遣公司进行招聘培训后向相关用工单位提供的农民工；自组织的农民工则是因某个项目开展急需人手🤦🏿，由某一包工牵头人临时召集的一群没有组织归属的农民工。组织化的农民工与自组织的农民工相比能够享受到更为正式的保障待遇。

与劳务派遣单位订立过劳务合同的组织化农民工往往能够享受部分权益的保障，若出现伤亡事故也可使用工伤保险这一渠道获得救济。《劳动合同法》中第58、59条规定，劳务派遣单位是法定所称用人单位之一，应当履行用人单位对劳动者的义务，劳务派遣单位派遣劳动者应当与接受以劳务派遣形式用工的单位（即用工单位）订立劳动派遣协议☺️。[5]由于用工单位和用人单位完全分开，加之现实中一些用人企业的项目经常被层层转包🖐🏿，转包过程中致使用工企业和项目承包方之间的关系复杂化。虽然，《中华人民共和国侵权责任法》第34条明确规定了用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任[6]👩🏿‍🍳🧑🏻‍🦳。但实际上，劳务转包过程中也会出现劳动关系和劳动矛盾的转嫁问题𓀀👨🏿‍✈️，有的项目承包方故意拖欠农民工工资👦🏽，激化农民工和用工单位的矛盾，导致“侵权行为人和侵权责任承担人出现了分离”[7]的问题；也存在农民工在用人单位的唆使下状告用工单位的情况，最后这一矛盾还得政府出面才能解决。

农民工的职业安全与健康服务的实现不仅涉及到法律领域的委托代理与权益转换的问题，也面临着短期收益与长期投入之间的矛盾，这为企业带来了潜在的风险🧝。企业在职业安全健康服务实现中已经具备了一些履行义务的基本设置✡️。对于经济效益比较稳定的大型企业而言👩🏼‍🔬，职业疾病的防护义务它们基本上都能够有效履行，但在需要高成本和长期投入的职业病干预上不甚乐观🚕。究其原因🙆🏿‍♂️，除来企业自身执行能力不足之外，更重要的原因是职业安全健康服务的实现仅仅靠企业本身是难以实现的。

二、中国职业安全健康服务制度供给状况与国际经验

目前，我国的农民工职业安全健康服务的供给主体主要为企业、政府和工会。每个主体在服务供给中扮演的角色和担负的责任有所不同，但其间存在着诸多落实与衔接不良的问题。在这些方面，国外的经验具有可借鉴的价值😔。

（一）职业安全健康服务的供给主体状况

企业在农民工职业安全健康服务供给中尚需努力。对于我国企业来说，职业安全健康服务的制度供给主要涉及职业安全资源与条件🧓🏻、职业安全教育和有限的职业安全权益保障。除了提供作业中的基本防护，建立企业内部防控机制🔙、制定操作规程和安全规章之外🧚，企业设置了安全管理员👩🏼‍💼，负责生产过程中安全事项的监督和检查🤜🏽。尽管一些企业开始设置专职职业卫生管理员，实际上所从事的主要工作仍然是监督和检查工作👴🏿，企业的相关服务仍然主要集中于职业安全层次🧓🏼。众多企业实质上还未能真正做到职业安全与职业健康并重的服务与管理水平🙌。对于职业健康而言🐣，由于其实现的长期性👩‍🎤、高投资性以及隐蔽性🛑，一些企业受到自身资源和能力条件的限制尚未把其列为企业发展的规划目标。

政府在农民工职业安全健康服务供给中部分缺位🚵💒。目前🏄🏽，我国已经出台了一系列有关职业安全健康服务的制度0️⃣，主要有《中华人民共和国劳动法》♝、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）、《职业病防治法》🙅🏻‍♂️、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《工厂安全卫生规程》、《企业员工伤亡事故报告和处理规定》🧘🏻、《危险化学品安全管理条例》、《工会劳动法律监督试行办法》⛹🏿‍♂️、《基层（车间）工会劳动保护监督检查委员会工作条例》🐏、《有害作业危害分级监察规定》、《粉尘危害分级监察规定》、《劳动防护用品管理规定》等等，总共有50多部法律覆盖到职业安全健康领域🩺。从形式上来看，我国在职业安全健康服务方面的制度比较全面。但从效力来看👨🏼‍🚀，制度执行的偏差和执行力不足的问题比较突出🧔🏽‍♂️。况且与农民工职业安全健康服务密切相关的制度规定几乎都存在法律效力层次较低的情况，更多的是一些《办法》🙍🏿‍♀️、《条例》、《规定》🪲🖕、《规范》等，以至于其在执行过程中相关部门不够重视🏺🏄。当然🌳，也存在法律规定与企业的实际操作不相吻合🤵🏽、不同的法律规定互相“打架”的情况🕶。地方政府对职业健康防护的监控主要采取抽查的方式，而职业健康监管则是“九龙治水”🤸🏼，分属于不同的部门进行管理。这种碎片化管理导致在实际监管中存在互相推诿、扯皮的现象。

工会及社会团体的权力在农民工职业安全健康服务供给中亟需落实。根据《工会法》🩻👩🏻‍🌾、《企业工会工作条例》和《中国工会章程》的规定✳️，工会具有维护劳动者合法权益的法定责任。但无论是从组织的设置上🧑🏻，还是人员安排上来说，工会都不能充分实现其为员工维权的功能🙄。究其原因🤳🏿：工会是企业体制安排中的一个结构要素，其不仅在组织结构设计上依附于企业🚢，而且一些企业领导同时又是工会领导的“双肩挑”模式更是弱化了工会的独立性🧂🅱️。既当裁判员又当运动员的工会制度，使企业工会在实践中实变成一种摆设👨‍👨‍👦‍👦，其存在的价值和行动由企业决定。这种借用行政管理体制中的“对口管理”模式钳制了工会作用的发挥，也在一定程度导致这一权力的运行难以得到有效的监督。农民工权益的维护应是企业工会的份内之责，但在实际管理活动中其承担得更多的是协调员工之间的矛盾🌏、调节家庭纠纷、组织娱乐活动➾、进行思想政治教育等工作，有的工会甚至成为领导班子的“一条腿”🫅🏽👨🏿‍🎨，承担了大量的行政性工作📱。由此而至的是农民工权益的维护也受到组织部门的自组织性影响，“上有政策🙅🏿‍♂️，下有对策”的处理方式在农民工及其安全健康服务工作中普遍存在📃。出现安全事故以及相应的职业健康问题时👱🏽‍♂️，企业工会通常运用“内部协调”和“动用亲情”🐲、“人情资源”使得大事化小，小事化了👩🏿‍🍳。在这一事故应急模式之中🌻，农民工始终处于信息不对称的“弱势群体”一方🔬，缺乏相应的力量为其主张话语权。

（二）一些国家或地区可借助的相关经验

从相关国家的做法来看，在涉及到与农民工[③]职业安全健康服务供给相关的实践方面，其突出的做法主要有：（1）引入公私伙伴关系模式🔴，强调“农民工职业安全健康服务是企业战略性社会责任的重要组成部分” [8]🧗🏼‍♂️。企业治理和企业社会责任之间的衔接改变了企业的问责机制🚴‍♀️🦸🏻，企业需要发展成为一个“自律性的”社会责任主体🧑🏿‍🎤。在��动密集型经济体中🐱，没有社会责任驱动的社会联盟和监管策略不具备所需的功能就难以确保利益相关者对企业的长期承诺进行问责。因此➰，发展企业社会责任不应该只依赖私人部门，而应该强调需要制定适当的规章制度。 [9]一些国家在农民工职业安全健康服务供给的实践中已经引入战略性社会责任的理念，强调服务供给中公私伙伴关系模式的建设👩‍🔬😥。比如让专业的职业健康医务人员介入其中☂️，为农民工提供医疗治疗服务、健康教育和人员培训等服务☣️。[10]（2）依托社区在社区工作开展过程增强社会团结👩🏽‍🎨。新西兰乳制品行业的流动性工人经常暴露于危险的农业化学品当中，并在生活的社区中受到了歧视性的对待。当地的相关部门通过社区工作项目以缓解社会排斥，促进社会联系方面的作用。[11]美国也有通过开展社区职业健康项目，提高流动性工人群体对相关职业危害的认知，增加他们与经济、健康和社会的联系。[12]（3）政府在职业安全健康服务中扮演积极的角色。美国在职业健康规制过程中不仅重视职业安全而且关注职业健康，在健康改进和社会投入之间寻求均衡点。在美国，政府除了采取强制性措施的同时，还采取了多种支持引导性措施，包括咨询服务🍰、安全与健康教育培训以及信息服务。从美国的经验来看，企业职业安全健康服务制度的供给呈现出多元主体参与、合作共治的特点🥘。他们不仅重视企业自身在职业安全健康方面服务供给，同时政府🫵🏽、工会与社会团体的支持体系也相对完善。政府在职业安全健康服务的供给中除了扮演监管者的角色之外，更为企业提供了外部的资源和条件支持🎦。工会及相关社会团体为企业职业安全健康的实现提供教育咨询、培训、监督与合作等服务。当然🧑🏽‍🍳，在美国📹、德国等国家💐，职业健康教育的主要从事者除企业之外，更为重要的推动力量是政府、社区、非政府组织等🦠。[13]这些主体与企业展开了职业安全健康服务方面的合作。（4）将职业病纳入国家医疗保障体系，享受相应的社会保险保障🫵🏻。稳定的就业和良好的工作条件可以保证个人基本健康和人力资本保值增值👭🏼，暴露在不利的工作条件下，则会产生负面的身体和心理健康问题🙅🏻，滋生和加剧健康不平等🦹🏿，因此减少健康不平等和改善工作条件应保持公共卫生优先🔂。[14]由于“严重的事故会影响农民工的收入潜力，无事故赔偿支付更会加剧其社会地位弱化的状况”，[15]应有相应的医疗保障可以救济那些无能力支付工伤事故赔偿的弱经济实体👨🏻‍🦯。在美国，获得医疗保健需要由雇主提供集体保险计划。在加拿大📫👨🏻‍💼，工人遭受职业伤害时可以依靠公共医疗系统🏄🏽‍♀️。魁北克地区根据收入水平缴纳相应保险即可获得广泛的医疗保健服务。因此，工伤补偿是一种在职业运动中获得保障而设置的措施。[16]把工伤和职业疾病纳入国家的保障范畴🤵🏻，不止发挥提供一种社会福利的作用，有的国家或地区更把其放在社会公平的道德考量中进行服务的供给。

三🦸🏻‍♂️、农民工职业安全健康服务的制度扩容与结构调整

“制度扩容”是指根据社会发展的需要，扩充制度的范围🧝🏿、填补制度的空白和增加制度参与的主体等等。任何制度的扩容或拓展均离不开理念的指导，基于企业的现实与我国目前农民工职业安全健康服务供给的状况，企业与政府角色不应该是一种非此即彼的治理格局🏨。企业面临的外部场域是实现农民工职业安全健康服务的关键力量，农民工职业安全健康服务的实现中显然还需要注入新的资源和支持、扩充政府在该领域中的容量。建构多元主体合作共治的制度体系将是农民工职业安全健康服务实现即企业战略性社会责任实现的现实选择🤱🏿🚣🏻‍♀️。

(一)多元主体合作共治的模式构想

不能将企业工作场所安全与健康的收益完全内部化[17]，农民工的职业健康服务需要考虑其外部性收益。从理想的制度设计出发👩🏻‍🎨，政府必须对职业安全健康进行科学合理的规制🙅‍♂️。这一政府角色的界定假设政府是公共性、公益性代表的化身✈️，能够站在弱势群体的立场维护社会正义和公平。实际上，履行监管职能的地方政府相关部门在实际的职业安全健康服务提供过程中🦸‍♂️，可能存在自利的动机👱🏼7️⃣，检查工作的主要目的就是到企业收钱⚽️。而那些弱经济体企业🕺🏻，其自身难以独自承担所有农民工职业安全健康服务费用，又因为农民工务工本身的特点使企业不可能应对职业疾病的后续管理。面对这一非线性的复杂问题，单纯指望企业似乎也不现实。因此🥶，政府与企业在农民工职业安全健康服务供给中的张力迫切需要寻求一种公私合作👩‍❤️‍👨、共同治理的制度供给模式👩🏿‍⚖️🧂。

由此🫂，我国农民工职业安全健康服务的制度扩容需要在整体性治理视角下构建政府🧛🏽‍♂️、企业和工会等社会团体共同合作、各司其职的治理结构。这些制度主要有：①职业安全健康工作的顾问及信息咨询制度；②职业安全健康培训制度；③职业伤病保险和社会保障体系的协同制度；④微👨🏻、中小企业和非正规经济主体的资源条件支持机制；⑤国家和企业围绕职业风险或危害的源头治理、控制、评估🪹、职业安全健康文化建设的协商制度；⑥以工会为主的社会团体服务制度；⑦政策效力公示制度📿。这一制度扩展假设参与农民工职业安全健康服务的各方主体能够互相合作、功能互补💣、相互监督、职能分配合理。不管是政府，还是企业和工会都能有效地意识到自身担负起的社会责任。六项制度均需要各个主体之间的合作治理才能实现制度的绩效。

目前，地方政府在“寡头统治铁律”中作为公众利益代表者不能代表公众、企业不能或不愿承担对农民工的社会责任、工会与相关社会团体在维护农民工职业安全健康权益上的缺位的现象还继续存在。解决这“三重失灵”——政府失灵💁🏿、市场失灵和志愿失灵的一种思路即为多元共治👩🏻‍🦽。农民工职业安全健康服务多元主体参与的合作共治规范模型具有如下特征[18]（R34）🪂：一是以解决农民工职业安全健康服务中的问题为合作导向。二是农民工及代表参与到治理过程中，能够主张本群体的基本权利。三是超越传统的政府和企业角色的责任。四是投入而有担当的地方政府🧑。地方政府应该是多方利害关系人进行协商的召集者和动员者，激励多方主体共同参与和共享📗。

（二）合作共治模式中制度扩容的维度

农民工职业安全健康工作的顾问、信息咨询制度。承担农民工职业安全健康工作中顾问🧘🏼、信息咨询任务的主体可以是政府、企业或是工会和其他社会团体。这可通过设立专职的职业病医师定期或定点为农民工开展职业疾病的预防和干预工作，政府担负各种计划性项目或活动信息宣传和输送的职能🧑‍🏭，地方政府更是可定期组织农民工职业安全健康方面的讲座、座谈或联习会议。

农民工职业安全健康培训教育制度。长期以来，农民工职业安全健康培训的任务主要是由企业来担负𓀎。特别是劳务雇佣制下的农民工，用人单位和用工单位之间的培训教育责任比较模糊，双方都存在农民工职业安全健康教育中节约成本的行为。由政府和社会团体出面提供职业安全健康服务的培训，可以解决用人单位和用工单位之间的成本博弈问题。

职业伤病保险和社会保障体系的协同制度。2009年🍱，国务院办公厅印发的《国家职业病防治规划（2009—2015）》中明确规定🏝，要将稳定就业的农民工加入城镇员工医保。这一规划如果能在各行业的企业中落实🧑🏻‍🏫，一定程度上能够缓解企业承担的农民工职业伤病压力🦶🏻。职业安全健康服务的分类提供设想（行业不同采取不同的工伤缴费比例）可以在制度创新中进行实践，当然这一设想的落实需要政府在提供农民工职业安全健康服务中进行组织流程的再造。德国在职业安全与健康服务中的举措一定程度上可以作为尊龙凯时娱乐的借鉴。德国把职业安全与健康纳入工伤保险中，实行保费与工伤事故挂钩的制度。如果工伤事故是责任事故，则下年的保费会大大增加。

微型企业、中小企业和非正规经济主体的资源条件支持机制👷🏿‍♀️。在我国🧑‍🧒，微型企业🧑🏻‍🚀、中小企业和非正规经济实体在整个国民经济中发挥着重要的作用。这些企业由于自身资金和资源实力的不足👨🏼‍🚀，往往会选择劳动力成本相对低廉的农民工，获取短期利益是其理性的选择🏂🏿👩‍🎨。它们在用工过程中大多都不能为农民工提供合法的劳动安全健康的防护，至于主动采用先进技术改善劳动条件更是难以企及。一旦出事🛌，它们可能倾家荡产也无力履行对被伤害农民工及其家属进行赔付的义务🦩。因而，建立对微型企业、中小企业和非正规经济主体的资源条件支持机制是维护我国经济健康发展的必要举措。

围绕职业风险或危害的源头治理🕤、控制和评估🥍🏊🏿、职业��全健康文化建设的协商制度。目前危险源辨识中存在“重安全，轻健康”的现象。在职业风险或危害的源头治理📪、控制和评估🦶🏻、职业安全健康文化建设过程中👡，仍然存在各自只从自身的便利性、利害性、紧迫性角度来进行管理的问题🗓。作为处于职业安全健康制度对象的农民工，一方面是缺乏相应的渠道保证其能参与到涉及其切身利益的制度建设之中🚴🏻‍♀️；另一方面是当它们不足以在制度建设过程中发出声音时，也没有一种替代性的主体为其伸张正义👼🏿。当国家⚒、企业和农民工之间的权力不平衡时，构建一种多元主体参与的协商制度尤为必要。这一协商制度应该能够整合各方力量💃，培育和建设农民工职业安全健康信息共享🧑🏻‍⚖️、培训支持👉🏼、合作治理的预防性企业文化🧑‍🔬🎰。

以工会为主的相关社会团体的服务制度。工会作用的有效发挥受到其自身的地位、成员的素质🦒、独立性、领导重视程度等因素的影响💭。工会领导由企业的领导兼任，实际上是“自己监督自己”，在生产性目标压倒一切的情况下，工会应有的功能往往趋于萎缩🧑‍🧑‍🧒‍🧒。当利益纠葛或是矛盾凸显时，在企业咄咄逼人的管理模式下原本指望工会能够发挥磨合剂的作用🦉，却因其自身尴尬的身份和地位致使这一机构成为摆设💳。创新以工会为主的相关社团进行农民工职业安全健康服务的制度，不仅要求工会作为独立性主体角色功能的实现，也要求其他多元社会团体能在这一公共服务的提供中发挥监督、支持和合作等作用。

政策效力公示制度💖。政策执行中的“上有政策，下有对策”🤷🏿‍♂️，常常导致政策执行效力低下而产生政策失灵的现象。实际上，纵观我国已有的关于农民工职业安全健康的政策法规🟪，已经在覆盖面上达到政策制定的初衷。政策执行中的追踪反馈不能有效体现公开、透明🙎🏿‍♀️，制定再好的政策也是徒劳🧢。如果上级主管部门为利监管🙌🏽，下属单位疲于应付各类检查👲🏽😂；那么检查工作一结束👵，该整顿的部分仍然没有改观。创新各级单位的政策执行效力公示制度，可以在一定程度上促进农民工职业安全健康服务的效力。

当然🍼👳🏻‍♂️，农民工职业安全健康的制度扩容不止于以上六个维度。本文从实践理性角度提出的结构调整构想也必然遭遇挑战，鉴于当前农民工职业安全健康服务实现中的各种困境，以上六项制度拓展的思考相对而言是易于落实的，也是实现农民工合法权益的制度性保障基础。农民工职业安全健康服务的结构性调整，肯定会涉及利益主体之间的博弈😧。在这场博弈当中，应该秉持何种道德和伦理立场🪱，选择什么样的政策取向是制度扩容的关键议题。因此🕯，农民工职业安全健康服务制度的拓展旨在实现以平等的社会经济权利♔，共享的职业安全健康制度👩🏿‍🦰、负责的职业主体和合理的劳资张力为核心的道德诉求◾️。

※ 基金项目: 教育部规划基金资助项目《农民工职业健康服务管理的企业实现机制研究》 ( 10YJA840043 )。 

※ 作者简介：王彦斌，云南大学公共管理学院🫄🏽，教授，博士生导师👨🏻‍🦽，研究方向：组织尊龙凯时AG🙍🏽‍♂️，公共管理学；杨学英♊️，云南大学公共管理学院，博士生🏄🏽，西南林业大学讲师，研究方向：公共管理学。

[①]该项调查实施的时间为2013年3月至2014年3月，其中对普通企业员工采用问卷调查的样本为550，有效回收样本为501个（正式员工260人，农民工241人）⚪️，样本有效回收率为91%；访谈样本包括政府相关管理负责人、企业相关管理负责人和20余名农民工🧑🏿‍🎄。调查的数据资料及访谈资料收集后分别运用SPSS软件和Nvivo软件进行处理分析💆‍♂️🧎🏻‍♀️‍➡️。限于文本篇幅，仅呈现调查结果及结论。

[②]里夫金•霍德华在《熵,一种新的世界观》一书中提出“熵”是指一种不能再转化为能量的功。本文借以指代长期存在的城乡二元社会结构所带来社会代价。

[③] 在国外的文献中，学者们更多使用的是“Migrant Workers” 或“Immigrant Workers”，翻译过来为“移民工人”或“流动性工人”。本文的比较分析更多强调的是这类工人从事的职业具有 “流动性”、“弱势性”等共同特点，而不考虑中国话语体系下的“农民工”与国外流动性工人之间的制度差异和文化场域的区别🏥。

参考文献

[1] 吴伟刚,简天理,罗琼.职业健康检查和职业病诊断存在的问题和对策[J].中国工业医学杂志,2014, 27(2).

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