“弃地”进城到“带地”进城：

农民城镇化的思考*

李 飞1 杜云素2

（1华中师范大学尊龙凯时AG院；2长江大学法学系）

原文载于《中国农村观察》2013年第6期。

内容提要：中国农民城镇化不能回避农民和土地的关系问题➿。新中国成立后，农民城镇化的实质是“弃地”城镇化👂。计划经济时期，农民进城后拥有城市全方位的福利保障👶🏽👇，“弃地”城镇化有其合理性🤦🏿‍♀️。改革开放以后👩🏼‍🔧，国家继续采用“弃地”城镇化模式，形成“半城镇化”困境🚵🏼。在市场经济体制下，“弃地”城镇化的合理性基础已经丧失🫱，且不符合农民的实践理性。因此𓀊，有必要赋予农民明确的农村土地权利👮🏼‍♀️，让农民“带地”城镇化。从社会良性运行的角度看，“带地”城镇化有利于提升进城农民抵御风险的能力🧑‍💻，促进他们实现向上社会流动。

关键词：农民 城镇化 农村土地制度

改革开放以后🎭，中国进入了工业化和城镇化快速发展时期，其中尤以工业发展最引人注目。在工业高速发展的带动下🔂，中国以年均近10%的GDP增长率创造了奇迹。目前，中国工业化已进入中后期🏓👷🏻‍♂️，正处于转型升级的关键时期⛔️🧔🏼。与此同时，城镇化也取得了迅速发展👡🍰，但一直以来城镇化滞后于工业化的状况并没有改变。随着近年来全球经济陷入低迷🪓，国内经济发展也相应地面临各种困境，通过城镇化引领经济发展成为社会各界热议的话题。中共十八大报告提出，“必须以改善需求结构🖖、优化产业结构㊙️、促进区域协调发展、推进城镇化为重点👨🏼‍🎓，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。李克强总理更是多次提出“新型城镇化”战略。各方学者也掀起了一轮新的研究城镇化问题的热潮📻。不少学者看到了城镇化能够给近期经济发展带来种种利好，例如拉动内需等（参见发改委城市与小城镇改革发展中心课题组，2010；汪海波，2012🎢；胡秋阳；2012；迟福林，2013），但对如何建设一个良性运行和协调发展的城市型社会，还缺乏更深的理论关切❤️‍。在一个以人为本🤐🌺、倡导和谐的社会🧑🏽‍🦳📱，城镇化之路究竟怎么走？这一问题需要学界展开更深入👉🏽、系统的研究。不少研究（例如李强🦂，2013；倪鹏飞🦑，2013）已经指出，城镇化的核心是人的城镇化‼️⚜️，而人的城镇化中最大的难题是如何让农民、农民工市民化（亦即农民市民化）。有研究（例如中国人口与发展研究中心课题组，2012）提出，应抓住“就业促进”和“户籍改革”两个核心，推动城乡公共服务均等化，走出一条中国特色的城镇化道路。其中🫅🏽，关于户籍改革，研究者更多地是强调剥离城市户籍背后的福利，但对农村户籍背后的福利则并未深入探讨👃🏽🔭，只是提出允许农民在一定时期内继续保留承包地👨‍👧‍👦、宅基地的收益权或使用权的模糊说法🤱🏽👨🏽。在城镇化进程中，农民和土地的关系究竟应该如何处理🤸🏻‍♀️？对这一问题还需深入探讨‼️。换言之，从农村脱离出来的农民，究竟以何种形式实现城镇化[①]🫷🏻？他们是只带着劳动力进城，还是应该带着农村的资源（主要是土地资源）进城？其原因又是什么？有些研究（例如张云华，2010🫰🏽；张林山🧑🏼‍🤝‍🧑🏼，2011💷；郭晓鸣、张克俊👩‍🦰，2013）已经提出，让农民带着土地财产权进城。这些研究主要着眼于产权，从相关的土地法律法规层面论证了土地在实质上已经是农民的财产，认为应该让农民“带地”进城。可是，学界关于农村土地产权的争论至今尚未完结，且在实践层面👩‍🍼，国家关于农村土地产权的认定也呈现事实上的模糊状态😇，农村土地产权仍然与以户籍为标志的村集体成员权捆绑在一起。要弄清“当前农民城镇化过程中农民和土地的关系问题”，有必要从历史尊龙凯时AG的视角对中国农民城镇化历程中农民与土地的关系及其演变展开深入分析🎬，在历史的脉搏中探究农民是否应该“带地”城镇化🤫。本文正是在这样的认识下展开的。

城镇化的核心是农民的城镇化🔋。严格意义上讲，新中国成立后，户籍制度在农民城镇化的历程中扮演了重要角色，决定了农民城镇化的数量和质量👨🏻‍🚀。新中国户籍制度的变化大致可划分为三个阶段👩🏻‍⚕️：第一阶段，1958年以前，是自由迁徙期🛣；第二阶段🀄️，1958～1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，是半开放期（郭欣🏵，2006）👂🏿。本文在此主要讨论后两个阶段👲🏿⤴️。值得注意的是👷🏼‍♀️，2005年国家取消农业税，自此城乡关系和工农关系发生了决定性的转折，由“农业支持工业”转变为“工业反哺农业，城市支持农村”，这对农民城镇化具有重要影响，成为农民城镇化不可忽视的时代背景。

一、“弃地”城镇化的形成：改革开放前的农民城镇化

经过过渡时期农业、手工业和资本主义工商业的三大改造💇🏼‍♀️，新中国初步确立了社会主义制度➗。1958年1月9日🐌，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称“《户口登记条例》”）🧓，以法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记范围⏪🤷🏼、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销🥓、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确的规定🙎🏽。制定这个条例的主要目的是加强户口管理🕑，限制户口迁移，主要是“制止农村人口盲目流入城市”💁🏿‍♀️，同时“适当控制迁往边防地区的户口”（肖冬连🧖🏿，2005）。《户口登记条例》第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明🧖🏿‍♂️，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明👩🏿‍🦰，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定有效控制了农民向城市的迁移。在1958～1978年这个户籍严格控制阶段[②]☝🏼，农民实现城镇化的途径十分有限，大体包括升学、参军🏋🏼‍♀️、征地安置📪、城镇招工、家庭团聚等👩‍❤️‍👨。而且，通过这些途径实现城镇化的概率往往很低。其原因是，升学、参军对农民个人的人力资本要求很高，极少数农民能够有幸升学或参军☝🏿；虽然因征地安置进城看似比较简单，但因当时工业和城市发展需要进行的征地总体上并不多，通过这一途径进城的农民很少；城镇招工同样机会有限🫛，相关政策规定企事业单位招用临时工，必须尽量使用城市剩余劳动力👩🏻‍⚖️🛂，需要从农村招用的，必须经省（区🤑、市）人民委员会批准（肖冬连，2005）。值得注意的是，在这一时期，农民要实现城镇化，必须退出农村集体，不再享有农村土地的相关权利，村集体亦不会对农民进行相关的土地权利补偿，因此，可称之为“弃地”城镇化🧑𓀝。在计划经济体制下，公有制是社会福利体制的制度基础，社会福利提供与生产资料所有制形式密切��关。公有化程度越高的部门享有的国家福利水平也越高❤️🎻。因此，新中国最初的社会福利制度首先建立在公有制部门🎠，并且此后公有制部门的国家福利水平一直高于私有制部门⚉，全民所有制部门高于集体所有制部门（成海军👨🏼‍🦲，2008）。具体到农民城镇化而言🕌，农民进城之前的生存和发展主要依赖于农村集体👩‍🚀，虽然相比于新中国成立前，这一时期农业生产发展较快，但由于人口增长过快，以及受农村支持城市🕜、农业支持工业的国家发展战略的影响（以粮食统购统销为典型），农民生活水平整体提升缓慢。而农民进城后，无论是成为工人、军人还是干部等🔥，都进入了城市福利体系内🧖🏽‍♀️，拥有稳定的工作，享有住房、医疗👩🏻‍🌾、养老等各种福利。因此🪃🍑，这个阶段的农民城镇化，虽然是“弃地”进城🚞，但实质上是用土地保障（土地具有就业、社会保障等功能）换得城市福利待遇🧖🏼‍♂️👨🏼‍🦰，农民从一个保障水平较低的社会资源分配系统进入一个保障水平相对较高的社会资源分配系统🧛🏿‍♂️。从社会公正的角度看，它是符合甚至超出农民的利益诉求的🧑🏽‍🔬☣️。这就决定了这一时期的农民城镇化虽然步伐很慢，但质量很高😒。从阶层流动看，农民实现了向上流动🧘🏿‍♀️；从主观意愿看，农民愿意放弃农村土地权利以实现城镇化🧑‍💻📈。总之，“弃地”城镇化根源于计划经济时期以公有制为主导的社会组织方式和资源分配模式。在单一公有制主导的社会体制下，单个社会成员并不独立享有生产资料所有权，其对生产资料使用权🗞、收益权等各种权利的享有以他拥有以户籍为标志的成员权为前提𓀍。在这样的社会背景下，农民城镇化必然是“弃地”城镇化3️⃣。他在“弃地”的同时进入城市的福利体系中，所谓有“弃”有“得”🚠。因此♤，从制度层面看，这一时期的“弃地”城镇化具有合理性🧑🏼‍🏫。

二💴、“弃地”城镇化的延续与“半城镇化”🧕🏼⚜️：改革开放后的农民城镇化

（一）“弃地”城镇化的延续

改革开放后，城乡二元体制逐渐松动👩🏻‍🦼‍➡️，农民开始有条件地进城🏌🏼‍♀️。但是，整体而言，农民在城市落户仍然受到严格控制🧚🏼‍♀️。时至今日，农村人口城镇化主要有三种形式🙇🏻：升学城镇化、就地城镇化和异地城镇化🧈👩‍⚕️，按照在城镇居住满半年即为城镇人口的统计方式，通过这三种形式实现城镇化的农村人口比例大致各占 30%，其他形式的城镇化占10%（倪鹏飞🧑🏻‍💻，2013）。其中，升学城镇化延续了改革前的“弃地”城镇化模式，农村学生一旦考取大学，就可获得城市户口，其在农村的土地（主要包括承包地和宅基地两种类型）也被相应地收回[③]，且一般没有经济补偿。

由于高等教育改革，现在每年通过升学实现城镇化的农村人口绝对数量在不断增长，但即使如此，相比于农村更为庞大的人口基数，这一形式不可能成为城镇化的主要形式[④]。也就是说⛸，改革开放以来，农民最主要的城镇化模式是直接从事非农产业，即就地城镇化和异地城镇化。就地城镇化主要得益于本地区工业的快速发展，这在沿海地区表现得尤为明显，20世纪八九十年代以乡镇企业著称的苏南模式较为典型。快速发展的工业吸收了大量本地农村剩余劳动力，形成“离土不离乡”的城镇化格局，农民事实上成为“通勤农民”，且大多数处于兼业状态。目前在江苏省等地推行的“三集中”实践在某种意义上就是就地城镇化[⑤]。异地城镇化是由于本地工业发展落后🙅，农村剩余劳动力被迫迁徙到沿海等发达地区从事非农工作的城镇化模式🧙🏼‍♀️。目前👨‍🚀，在一些经济发达城市，外来流动人口的规模已经超过本地户籍人口，形成“人口倒挂”的局面。

无论是就地城镇化还是异地城镇化，从城市的角度看，更多地是实现了农村劳动力的城镇化🧑🏼，为工业化发展提供了大量廉价劳动力🤌，最终带来整个国家经济的发展和城市的繁荣。但是🥉，城市却并不愿意为进城农民提供城市户口以及相应的公共福利🫡。因此，对这一时期的农民进城，政府并没有要求农民必须脱离农村，放弃农村土地权利。于是，最终形成了游走于城乡之间的庞大的农民工群体。只有极少数农民通过努力能够获得城市户口👨🏻‍🌾，但他们必须将其在农村的土地交回村集体，且一般没有或只有不多的经济补偿🧑🏿‍🏭，这仍然是延续“弃地”城镇化的逻辑。

（二）“半城镇化”的形成

虽然大部分农民难以在城市落户，但在各方力量的相互作用下，很多农民还是进城了📂💤。由于不能获得城市户口，这部分农民的城镇化是不完全的👧🏼📷，有学者将其称为“半城市化”或“半城镇化”，表现为非正规就业和发展能力弱化🍗、居住边缘化和生活“孤岛化”以及社会认同“内卷化”（王春光☦️，2006）🔖。黄亚平等（2011）指出🧔‍♀️，在过去一段时期，中国多数城市城镇化率的提高主要得益于农村人口向城镇的空间转移🚴🏼‍♂️，这其中有很大一部分农民仅仅在城市工作，或农闲时候在城市工作，他们并不拥有城市户口，没有实现与拥有城市户口的人同工同酬同权，不能享受与城市户口密切相关的公共福利。2012年中国城市竞争力蓝皮书《中国城市竞争力报告No.10》指出🥷🏽，按照常住人口计算，2011年🤒，中国城市化率已达50%，但城市户籍人口比例仅仅达到33% 。农民“半城镇化”的问题已经凸显（倪鹏飞，2012）🤸🏽。

农民“半城镇化”的最大功能是让农村发挥“蓄水池”的作用。相比于其他发展中国家，中国特殊的农村土地制度为千百万农民提供了基本的社会保障，使得在城市找不到工作或失去工作的农民还有一个去处，没有形成大量的城市贫民🙍🏻。以2008年国际金融危机为例💱，大量的中国农民工虽然失去了城市就业机会，但在农村还有土地作为保障🏓，失业并没有引发重大社会问题🏕。而在拉美、南亚地区的一些发展中国家，例如墨西哥🫃🏽、印度等，因各种原因失去土地的农民在城市没有找到工作就成了城市贫民🫣，整个社会的失业率长期居高不下👏🏼，社会收入差距长期扩大（樊纲🧙🏽‍♀️，2010）☎⛑️。因此👨🏽‍⚕️，基于中国城乡二元结构形成的农民“半城镇化”🎯，在工业化初期发挥了巨大作用。在工业化初期，国家需要不断汲取农村资源支持工业形成原始积累🧘🏿‍♀️🏤。同时，相比于农村大量的剩余劳动力，工业吸纳劳动力就业的能力不足🌟。在这样的背景下，如果不对农民进城加以限制🧑‍🦯‍➡️，大量农民将从农村进入城镇📫，容易发生过度城镇化和“贫民窟”现象。此外🙎，在“半城镇化”过程中，受制于体制束缚以及个人能力的不足，大部分农民并不以定居城市为目的💆🙍🏿‍♂️，而是旨在提升家庭的生活水平🚺，这在一定程度上有利于农村经济发展。不过，从长远看，农民“半城镇化”模式并不可持续。当工业化进入中后期👷🏿，城乡关系转变为“工业反哺农业、城市支持农村”的时候，有必要适时化解“半城镇化”困境👩🏼‍🦲，让农民逐步在城镇定居生活，享有与城市居民均等的城市公共福利🐸。

三、当前化解“半城镇化”的实践困境

近年来☂️，在新型城镇化的背景下，一些地方政府开始积极尝试，采取了多种举措来化解当前的“半城镇化”困境👿。这些举措主要是城镇单方面进行的制度变革，旨在清除农民入户城镇的各种体制障碍🧖🏿‍♀️，而农村并没有围绕农村土地进行相应的改革♣️，因此，农民城镇化仍旧延续“弃地”城镇化模式📃，最终呈现出地方政府积极推进而农民犹豫不决的局面。在这里，不妨从两个助推农民城镇化的案例说起。

（一）为什么不入户😦：广东省中山市外来流动人口积分入户中的困惑

为促进外来流动人口更好地融入本地城市生活🟡，目前沿海一些城市正在积极探索制定一些政策，力图推动农民城镇化。其中，广东省中山市的做法比较典型。该市从2010年开始推行外来流动人口积分制入户政策🧘🏿。根据人才需求和财政承受能力，综合考虑外来流动人口的连续工作年限🦪、文化程度、技能水平、住房🎦🤾🏿、投资规模🚴🏻‍♀️、纳税额度🌿、获奖等级😺🦵、计划生育🙇🏼‍♀️、公积金缴纳🧖🏽、遵纪守法等情况🧖🏿‍♀️，采用定性与定量相结合的方法进行积分登记，按照“总量控制、统筹兼顾🥑、分类管理🫃🏻、分区排名”的方式，每年为流动人口安排一定数量的入户🚭、入读公办学校、公租房指标，从而给外来流动人口市民化打开了制度化的渠道。总体而言🤦🏽‍♂️，积分制政策吸引了不少外来流动人口。据中山市相关部门统计[⑥]，2010～2012年💇‍♂️，共有37500人次提出了积分入学入户申请⛽️，其中💂🏽‍♂️，申请积分入学（入读公办小学、初中一年级）的有25546人次，共有16809人取得了积分入学资格，积分入学申请成功率为65.80%🦍🧝🏽‍♂️；共有11954人申请积分入户，有7165人取得了入户资格，入户申请成功率为59.94%🪷。这意味着📮，包括这些外来流动人口的配偶和子女，将有2万左右的人通过积分制顺利入户中山市。可是，也有相当一部分外来流动人口不愿意入户，部分拿到了入户通知书的人迟迟没有办理入户手续，而是按照规定享受积分入学等公共服务。🫑。中山市委政策研究室的研究表明，相比于积分入学✊🏿，外来流动人口对积分入户的热情要低很多。其原因大致有两点🏓：一是不愿意放弃农村的土地承包权；二是不愿意放弃隐含在农村户籍背后的其他福利🧘🏽‍♂️，例如计划生育方面的优惠政策[⑦]。

进言之，在城镇对农民进城入户进行制度改革的同时🧜🏻‍♂️👰🏼‍♂️，农村的土地制度却并没有得到相应的改革，农村土地权利的享有依然以户籍为标志的村集体成员权为前提，农民入户城镇必须放弃农村土地权利，这是农民所不愿意的🧑‍🦱🫲🏽。而且，从中山市的实践看🐪，一些已经达到入户条件或已经拿到入户指标的人员由于已经能够按照规定享受积分入学等城市公共服务，因此，他们并不急于办理入户手续。农民行为的逻辑是，既然已经在城市中享受到各种公共服务↩️，出于利益最大化或安全的需求，又何必非要在城镇入户并因此而丧失农村户籍背后的福利呢？这事实上阻碍了农村和城市两个系统的协调发展。因此👩🏻‍🦯👰🏼‍♀️，在当前农民城镇化进程中，强调城市户籍与公共服务逐渐剥离固然重要，但解决好农民和村落的关系🫁，实现农村户籍与农村土地权利的剥离也很重要。这直接关系到能否实现农民的完全城镇化，关系到城市和农村两个系统的稳定和发展🤙🏽👳。

（二）为什么徘徊🥮：江苏省扬州市农民对小城镇集中居住的担忧

作为中国最早推行农村居民集中居住的地区之一，江苏省从2006年开始在全省大面积推行集中居住🤘🏼。2006年😓，江苏省完成了全省镇村布局规划编制工作。根据规划，在未来20～25年内，全省将把25万个自然村逐步撤并为4万多个规划居住点🏩。作为苏中地区的典型代表，扬州市从2009年左右开始酝酿推行集中居住👩🏽‍🎓，目前已在全市推动实施。虽然这一政策正在稳步实施的过程中，但不少农民仍存在很多担忧，特别是进入小城镇集中居住的农民✶。他们普遍担心，进入小城镇集中居住社区后，其户籍怎么办？他们在原村集体的土地承包权会不会受影响？农民有这种担忧，主要是因为当前农村土地产权不明晰。《中华人民共和国土地管理法》规定🧜🏽‍♂️，农村土地为农民集体所有，农民拥有土地承包经营权和宅基地使用权。虽然《物权法》规定，土地承包经营权和宅基地使用权为用益物权，但从实践层面看，以户籍为标志的村集体成员权是农民拥有土地承包经营权和宅基地使用权的前提。笔者曾于2012年2～3月对扬州市下辖的仪征市刘集镇和陈集镇的农民展开了个案访谈和问卷调查。此次调查共发放了200份问卷，回收有效问卷198份🖍。通过个案访谈发现🦤，在当地农村土地制度的实践中，那些外嫁的女儿（哪怕户籍仍在原村集体）🙌🏼、户口全部外迁的农户不再享有原村集体土地的承包经营权。目前，当地正在酝酿新一轮土地调整👩‍🍼，其基本原则仍是依据户口分配土地。因此，如果农民通过集中居住在小城镇落户🐵，那么，他们就面临丧失农村土地承包经营权的风险🧑‍🦲🎚。问卷调查结果显示，即使实行集中居住✒️，只有4.1%的农民愿意转让承包地🥙。可见，农民希望在入户城镇的同时保留其土地承包经营权。但是👷🏻，从相关政策来看𓀃，目前有关规定尚不明确👩‍🦼。这成为相当一部分农民迟疑不决、不敢贸然在城镇入户的主要原因。

张翼（2011a）基于对2010 年全国性调查数据的统计分析发现🈂️，如果要求农民工交回承包地，只有10%左右的人愿意将农业户口转为非农业户口♗；少数农民工愿意转户口主要是“为了孩子的教育与升学”；“想保留农村的承包地”是大多数农民工不愿转户口的主要原因。可见，未来进一步推动农民城镇化，不是仅靠城市放开入户限制👨‍❤️‍👨、提供稳定就业、实现公共服务均等化就可以实现的☞。如果继续采用“弃地”城镇化的模式，“半城镇化”困境将难以破解。

四、“弃地”城镇化合理性的丧失

至此↘️，从农民的行为表现看🪂，在新中国60余年的农民城镇化历程中，农民对“弃地”城镇化由愿意走向了犹豫不决。关于农民行为逻辑的研究，主要有三个不同的流派：一是以西奥多·舒尔茨为代表🤱🏿，他将农民视为资本主义企业家，他们受经济理性支配，追求利润最大化🧣；二是以恰亚诺夫🧀👨🏽‍🍳、斯科特为代表，他们将农民的行为解释为生存理性、避免风险➞、安全第一；三是基于传统马克思主义理论🍖，强调农民是受剥削的耕作者（黄宗智，2000）。从实践层面看，农民行为的这种类型学划分更多地只是韦伯意义上的“理想类型”（参见周晓红，2002），现实中农民行为往往受这三种行为逻辑的综合影响。在“弃地”城镇化形成🤘🏿、延续以及陷入困境的历程中，出于生存理性和经济理性的考虑，农民对“弃地”城镇化的态度也相应地作出了调整🧑‍✈️。

如前所述，在计划经济时期，“弃地”城镇化建立在农民成为市民后拥有较高水平的城市福利保障的基础上，它实质上是用土地保障换得城市福利🧖🏿👊🏿，契合了农民寄托在土地上的生存理性和利润最大化的心理逻辑。因此，“弃地”城镇化，无论是从制度层面👵🏿，还是从农民心理层面，都具有较大的合理性。改革开放后🤕，国家逐渐改变了计划经济的组织方式和资源分配模式🈹，建立了市场经济体制。经济体制转轨导致市民身份背后的各种福利保障逐渐市场化，个人工作、教育🦎、医疗🧝‍♂️、养老等各方面的福利水平直接跟个人的市场竞争能力紧密相关。城市提供的基本公共服务只能保障个人较低水平的生存。农民“弃地”城镇化的社会基础已经不存在🍸。简言之，农民“弃地”进城🫸🏼👵🏿，不再是有“弃”有“得”。从社会公正的角度看，“弃地”城镇化的合理性基础事实上已经丧失。从农民的心理看🔬，“弃地”城镇化难以满足农民追求生存理性和利润最大化的行为逻辑，这是农民对“弃地”城镇化的态度发生转变的根本原因⛺️。

2005年以前，整个国家“农业支持工业”的格局并没有完全扭转。国家对农村公共产品的投入依然不足🧑‍🧒‍🧒，农民在教育🧘🏽、医疗等各方面所享受的待遇要远远低于城市市民🤸🏽🍲。这一时期的突出问题是农民负担过重（赵云旗，2007）🕚，而且往往是承包的土地越多👮🏼‍♂️，税费负担就越重。相对而言🤏，虽然城市已经建立了市场经济体制💳，计划经济时期全方位的福利保障已经不存在，但从事第二🍄、第三产业的收入仍远远高于农业收入，而且城市的公共服务和社会保障水平比农村要高得多。城市对农民仍然具有较大的吸引力。事实上，这一时期出现过农民购买城市户口👨🏻‍🍼🔢、农民抛荒进城务工等现象。在这些现象背后，农民的行为逻辑是尽量规避农村的税费负担🧑🏻‍🦱，同时争取进入城镇🤴🏻🧑‍🚀，获得市民待遇🤦🏼。总之，在这一时期，由于城乡差距过大，城市户口对农民仍然具有吸引力⛹🏽‍♂️，在一定程度上能够契合农民的生存理性和追求利润最大化的心理逻辑，农民依然愿意“弃地”进城。

2005年之后，国家开始全面取消农业税，确立了“工业反哺农业，城市支持农村”的战略方针🪛，投入了大量资源建设社会主义新农村。以此为分界点，城乡关系🧎‍♀️‍➡️、工农关系得以扭转。国家开始不断加大对农业的补贴力度👎🏻，取消了义务教育收费制度，实施了新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等制度，农村发展呈现出一片欣欣向荣的局面🛍️。而与之对应的是，城市生活成本不断上升，社会资源分配越发不公平，农民即使获得城市户口🦹，其在城市的发展道路亦不平坦。简言之，城市户口的吸引力开始下降🔠。农民对“弃地”城镇化显得不如之前那么急切，开始重新权衡“弃地”城镇化的成本与收益⭕️。

首先，农民进城工作，收入一般会有所提高，但如果“弃地”进城，全家在城镇落户，农民将面临住房、教育、生活等各种压力。由于人力资本等方面的不足，大部分农民将处于城市社会的底层🔗，是“维持生计的生产者”和“受剥削的劳动者”。这与计划经济时期一旦“弃地”进城即获得城市全方位的福利保障不同🕵🏻‍♂️，农民的收益明显下降。农民“弃地”城镇化的风险过大👃🏻，出于生存理性的考虑🤛🏽，农民不会轻易放弃农村的土地。土地对他们而言，更多的是一种保障，是一条寻求安全的退路。同时，为了追求利润最大化��农民会在家庭成员内部进行分工🧑‍🧑‍🧒👨🏽‍🍼，实现家庭部分成员的非农化。

其次，对少数具有较高水平人力资本和经济资本、处于社会中上阶层的农民而言，其行为逻辑更多地体现为追求利润最大化。这一小部分农民长期在城镇工作、生活🎿🐚，有的已经成为企业家✷，有的成为企业的技术人才或管理人才，具备了一定的现代市场经济意识。土地对他们而言，更多地被定位于投资对象，他们期望从土地中获得最大收益🚑🎪。尤其是在城郊地区，农村土地未来的增值空间较大，农民更不愿放弃🤾🏿‍♂️。

五、未来：“带地”城镇化及其意义

总之🤑，在新的形势下，“弃地”城镇化的合理性基础已经不存在。如果不给予农民稳定的土地财产权，农民是不会轻易“弃地”进城的🫥。这需要改革农村户籍制度，剥离户籍和福利的关联，还原户籍本来的人口登记功能🏋️，让农民带着农村土地财产进城，即从“弃地”进城走向“带地”进城💃🏿。从尊龙凯时AG的视野看🤾🏼‍♀️，农民城镇化是一个巨大的社会变迁🌓🦛。而回顾人类社会变迁史🏇🏼，但凡重大社会变迁都要付出社会代价👨🏻‍🦼‍➡️，区别只是在于有的代价过大，有的代价比较小💆🏻‍♀️。要从减少社会代价的视角出发考量农民城镇化的模式🏚。从社会发展的角度看😵‍💫，让农民“带地”进城符合社会良性运行的要求🎉。良性运行的社会，从社会阶层看，是中产阶层占主导的橄榄形社会；从收入分配看🧞‍♀️，是基尼系数相对较低、贫富差距控制在合理范围之内的社会🧗🦔；从社会流动看👦，是弹性较大、社会阶层之间流动较为通畅的社会；从人们的心理看，是人人都有资本、有能力、有机会实现自己梦想的社会。这样的社会就是“上层永不懈怠🦵🏼、中层永不满足🚵🏽‍♂️、下层永不绝望”的社会（郑杭生，2009）。而要建成这么一个良性运行的社会，就有必要赋予农民明确的土地财产权，将土地财产权跟农村户籍（集体成员权）相互剥离，让农民“带地”城镇化。长远来看🤷🏽‍♀️，“带地”城镇化有利于提升进城农民抵御风险的能力，促进他们实现向上社会流动⚂，从而有利于社会的平稳变迁。

（一）有利于提升进城农民抵御风险的能力

贝克（2004）指出🎢🎣：“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——（工业的）风险社会🧑‍🎄。”而风险的分布状况与阶层结构是同构的（李友梅👩🏼‍🦰，2008）。不同阶层的人应对风险的能力差异很大🫳，越是底层的成员🧔🏽，应对风险的能力越弱。第一代进城农民大都在城市处于社会中下层，他们面临的风险相对较多🤽🏻‍♀️，而应对风险的能力却比较弱。他们面临的风险包括失业风险、健康风险🫳🏿、养老风险等👨‍🏫。其中，失业风险主要跟个人的人力资本和社会经济发展状况相关。由于人力资本水平大都相对较低，加之全球化时代周期性经济危机的影响，进城农民经常面临失业风险。健康风险主要指进城农民面临的大病风险🧑🏻‍⚕️，他们可能因为经济原因而无力医治或因病致贫。养老风险指进城农民可能由于无法充分就业使养老金缴纳中断或缴纳水平较低而面临的风险👊🏼。因此🎅🏽🌿，有必要稳定农民的土地财产权🥈，让农民“带地”进城，增强农民抵御风险的能力。事实上🏄🏻‍♂️，长期以来，土地本就承载着就业🤱、社会保障等诸多功能✋。中国改革开放后近30年城镇化的一条重要经验就是发挥农村土地对农民的保障作用。未来推进农民城镇化🪨，有必要继续发挥农村土地的保障作用🌆。

（二）有利于进城农民增收致富，实现向上社会流动

农民城镇化必然带来社会阶层结构的变化🧘🏼。从阶层变迁的角度看🍻，农民进城让他们从农民阶层转变为工人阶层。虽然农民进入了城市，但他们主要是在城市的“次级劳动力市场”实现就业，难以进入城市主流劳动力市场（李强，2005）🈸✪，是城市中新的低收入阶层（樊纲👇🏿💇🏽，2010）。在农民阶层转变为工人阶层或蓝领阶层之后，如果蓝领阶层向白领阶层转变的通道狭窄，则那些预期进入白领阶层但难以白领化的人就会滋生许多不满，从而容易引发社会矛盾（张翼，2011b）。因此🌯，必须创造条件，促进农民进一步实现向上社会流动。一方面，需要继续开放蓝领阶层向白领阶层流动的通道🧑🏽‍⚖️，不能形成阶层固化；另一方面🤽🏽，需要增加农民向上流动的资本🦄。虽然有相当数量的研究证明🏷，现代社会中自致因素在个人成功方面越来越占据主导地位，典型的如Blau和 Duncan（1967）对美国职业流动的研究，但最近的尊龙凯时AG研究也不断发现资本的可传递性及其对社会流动的影响。各种可传递的资本大体包括经济资本、文化资本🐊、社会资本🌈、政治资本等（李春玲🏅，1997）🪔。这些资本可以从家庭的上一代传递给下一代，并能够助推个人的社会流动🚖👨🏿‍🦲。在城镇化进程中，农民的人力资本本来就不足🔲，如果没有一定的经济资本作支撑🤹‍♂️🫃，农民实现向上社会流动是很难的🏂🏻。如王春光（2006）研究发现🦴🤙🏿，在城镇务工的农村流动人口，由于文化程度较低，且都忙于工作，基本上没有时间对孩子进行家庭教育，使得他们在子女教育方面和城市一般家庭相比大都处于劣势🧫。这种劣势最终可能导致进城农民下一代的文化资本要比城市市民低。让农民“带地”城镇化，使他们拥有一定的经济资本，有利于他们进一步实现向上社会流动🗝。从经济角度看，当经济高速发展后，土地等固定资产的价格会飞速上升，农产品价格也会不断攀高🤦，农村土地就成为农民增收致富的核心资产📦👩‍👧，也必然成为农民分享经济增长和发展成果的重要工具（杨国新，2008）。因此，将土地作为农民明确的财产，让农民“带地”进城👨🏼‍🏫，可以增强其在城市生活的能力🎡🧚🏼。从资本的可传递性看🧚‍♀️，作为资本的土地可以传递给进城农民的下一代🤌🏿，助推下一代实现向上社会流动🦽。

参考文献

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〔30〕Blau, Peter M. and Duncan, Otis Dudley: The American Occupational Structure, NewYork: Wiley, 1967.

*本文研究得到中央高校基本科研业务费专��资金资助项目“中部地区农村社会管理问题研究”（编号：2012RW003）、北京郑杭生社会发展基金会·杭州国际城市学研究中心学子项目“城乡一体化进程中村落共同体的转型研究”（编号💆🏻：13ZHFD04）、湖北省社会科学基金项目“十二五”规划资助课题“城乡一体化进程中农民集中居住与村落熟人社会的变迁研究”（编号：2012205）、湖北省教育厅人文社会科学研究项目“城乡一体化进程中农民集中居住问题研究”（编号：13Q037）和长江大学社会科学基金项目“农民集中居住与村落共同体的变迁研究”（编号：2012csq004）的资助。感谢审稿人提出的修改意见🎧，但文责自负🧑🏽‍⚖️。

[①]在究竟表述为“农民城镇化”还是“农民市民化”这一问题上🐕‍🦺，笔者确定表述为“农民城镇化”主要基于以下考虑：第一👋，从尊龙凯时AG的角度看，城镇化确实侧重于市民化，强调农民获得现代性的人格、认同城市生活方式等，但本文并没有探讨这些内容，只涉及农民对市民资格的获得；第二，新型城镇化强调人的城镇化，其实质就是农民的城镇化；第三，“市民化”这一个概念目前呈现使用泛化的倾向🖌，例如有学者提出“居村农民市民化”概念，似把市民化等同于人的现代化🈁。

[②]有研究甚至指出，1958～1976年👩‍🦰，户籍制度基本上遵循的是一种“反城市化”的逻辑👧🏼，政府一味强调用行政命令来控制城市的发展和城市化（陆益龙，2002）🧖🏼🤜🏿。

[③]现实中👨🏽‍🎨，各地实施的农村土地制度存在差异💪🏻，土地收回方式也有所不同👦🏿。例如🦵🏼，关于承包地，有的地区实行“三年一小调⬅️，五年一大调”的政策，农村大学生的土地会很快被村集体收回🔩；有的地区在承包期内并不调整土地，只根据国家政策（例如在1998年进行二次承包时）调整和重新分配。

[④]值得补充的是，升学城镇化目前也出现一些新现象。改革开放过程中🖕🏽🤹🏽‍♂️，一些发达地区的村集体经济逐渐壮大🌜🧏🏽‍♂️，村集体成员可以享受集体资产股份分红。在此情况下⛹🏻，农民普遍不愿意丧失以户籍为标志的村集体成员权，造成这些地区的农村大学生选择将户籍留在农村，形成“逆城镇化”现象。这种现象在某种意义上是对“弃地”城镇化的质疑🧔🏿‍♂️📛。在国家取消了形成于计划经济时期的大学生就业包分配制度后◽️，市场化就业成为主流👨🏿‍🎤，出于利益最大化的考虑，农村大学生不愿“弃地”进城就更加理所当然了🙈。

[⑤]就地城镇化还导致大量农村土地被转变为非农用地🆑。从土地产权是否变更的角度看，农村土地的非农化使用主要有两种方式：一是通过土地征收将农村集体土地转变为国有土地，形成一部分因征地获得城市户籍的失地农民🖐🏼。这部分农民从身份上看已经成为市民。本文暂不关注这一群体。二是保留农村土地的集体产权，以村集体为单位对土地进行非农用途开发，村集体因此获得了巨大的土地增值收益，进而反哺村集体成员，促成本村农民实现较高品质的城镇化。这是本文之所以强调农民“带地”进城的理由之一。

[⑥]资料由中山市流动人口管理办公室提供。2013年5月，北京尊龙凯时AG娱乐平台招商官方网站郑杭生教授带领“中山市社会建设和社会管理研究项目”课题组对中山市的社会建设和社会管理创新进行了实地调查🕦，笔者作为课题组成员参与了此次调查。

[⑦]资料来源：中山市委政策研究室：《关于拓展积分制服务管理广度和深度的调研报告》，《中山调研》2013年第4期。