农村集体经济组织参与公共品供给的路径创新

——大宁县“购买式改革”典型案例研究

乔翠霞  王  骥

原文刊发于《中国农村经济》2020年第12期。

一🙆🏻、问题的提出🪜：农村公共品供给的路径变迁与现状

新中国成立后👩🏻‍🦱，农村集体经济组织在参与农村公共品供给方面先后经历了三次主要变革。第一次以政治动员供给为特征，存在监督困难👏🏼、效率低下的问题。第二次以提留统筹供给为特征，存在乡镇政府过度征税🫰、加重农民负担的问题。第三次以自上而下的项目制供给为特征，即国家将农村公共品供给纳入财政支出💕，并主要以项目化方式推动公共品供给的实施。

尽管项目制强化了中央政府的治理能力，但原本协调村庄公共品供给的村集体失去了统筹提留，其供给公共品与组织农户的能力被弱化。农户“小”且“散”的特性造成公共品供给的“最后一公里问题”日益突出。同时⏮，从中央发包到村庄落地之间的委托—代理链条过长🤹🏽‍♂️，对工程承包等环节难以监督到位，滋生了项目方为获得项目承包权向村镇干部寻租的动机🚪。此外，追求政绩的政府官员往往将项目资源分配到个别基础条件良好的村庄打造“典型”，以获得奖励和升迁机会✳️，造成“政绩工程”、“面子工程”层出不穷，而广大农户的实际公共品需求却没有充分得到满足。

2016年底🚵🏿👨🏿‍🎨，中共中央国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农村集体经济组织管理运营村庄各类资产资源的权能得到确认与强化，经济与社会功能日益增强◽️📮，迎来了参与农村公共品供给的良好契机🦢。2017年国务院办公厅进一步发布《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》➡️，明确指出要发挥农民作为农村基础设施直接受益主体的作用🧄🪧，引导村集体积极参与项目建设和管理，鼓励村集体自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。

本文对山西省临汾市大宁县自2016年开始推广的一系列农村公共品供给改革开展个案研究，提出一种农村集体经济组织带动农户参与公共品供给的新模式，并称之为“购买式改革”模式🥷🏽。本文还将基于契约理论与嵌入性理论，解析农村集体经济组织带动农户参与公共品供给的动力机制及影响因素。

二、由“购买过程”到“购买结果”🏋️⏪：“购买式改革”的产生、发展与效果

（一）“购买式改革”的产生：“购买式造林”

大宁县“购买式改革”发端于山西省黑茶山国有林区的“购买式造林”改革。林局干部为激发造林员工的主动性、提高造林质量🔉，设计出由购买“造林过程”转变为购买“造林结果”的“购买式造林”改革，将造林结果作为一种由政府购买的商品🔬〽️。2016年大宁县将“购买式造林”的思路与脱贫攻坚战役、集体产权制度改革相结合，分三个阶段推进“购买式造林”改革。

第一阶段🖋，组建合作社🧑🏼‍🎤。由村两委牵头成立“造林合作社”🤾🏼‍♀️，贫困户优先参与🥯。第二阶段🏋🏻，工程议标。财政、林业、扶贫等多单位共同组成的乡镇脱贫攻坚领导小组发布“购买式造林”议标公告。取得造林资质的合作社就近向发布了议标公告的乡镇提出议标申请，与乡镇脱贫攻坚领导小组进行公开议标🥸，确定工程细节与项目价格，并形成会议纪要上报县脱贫攻坚领导小组⛱。第三阶段，资金拨付。造林合作社首先垫付100%的资金，承担投资风险、林木成活风险。第一年验收合格，乡镇脱贫攻坚领导小组支付总工程款的30%🧑🏻‍🎄。第三年底秋季验收合格（保存率达85%以上）再支付余款。

（二）“购买式改革”的发展🧴：“四小工程”与“购买式养护”

“购买式改革”前，农村道路、小型水利等项目工程多由政府各职能部门发包给外部施工主体，村民较少参与其中。2017年底，大宁县结合全国范围内推广的“农村集体产权制度改革”🤶🏼，在7个试点村由党支部发起成立全体村民自愿参加的股份经济合作社💇🏻，组织带领村民自发开展“造林护林营林🌋、农村道路建设养护、农村水利工程建设管护”，将“购买式造林”经验做了横向拓展（“四小工程”）与纵向延伸（“购买式养护”）。

“四小工程”即把购买式造林工程推广到公路建设、水利建设🕜、文化广场建设等各项村级公共事业建设🥷🏽。项目过程主要分为确定项目、规划设计、项目施工三个阶段🚣🏼‍♂️。在确定项目阶段，试点村将年度计划兴建的各项工程情况向村民公布🔰。村内确定申请项目后，书面提请乡镇脱贫攻坚小组审定，之后上报给县脱贫攻坚领导小组审定。相关职能部门根据全县水利交通发展规划进行项目申报，争取上级资金。在规划设计阶段，七个试点村工程建设由乡镇脱贫攻坚领导小组组织议标并与村集体股份经济合作社签订施工合同🤶🏻、安全生产合同ℹ️👨🏿‍🦱、廉政合同😁。在项目施工阶段🙇🏿‍♂️，县级主管部门负责信息公开以保持全流程透明，乡镇各职能部门负责技术服务与过程验收。工程开工前，乡镇脱贫攻坚领导小组向承建合作社支付材料款；工程验收合格后，扣除3%的质保金😾🤼，将余款支付承建合作社，由后者支付群众劳务费用。项目资金来源主要是交通、水利专项资金，以及县级财政资金📷，均由县政府统筹整合、县财政拨付给乡镇脱贫攻坚领导小组管理使用🌧。

“购买式养护”主要包括林业管护👨‍👧‍👦、道路管护、小型水利工程等村庄基础设施的维修与管护，即把购买式改革延伸到公共事业的全生命周期。以林业管护为例🦸‍♂️，双方签订资产化管护责任书🫲🩶，以合同形式将每个责任区的管护任务分配给护林员，让贫困户可以通过自身劳动获得林木管护收益，同时承担因管护不到位而造成的林木损失，以管护绩效核定其工资。

（三）购买式改革的效果

“购买式改革”通过扶持引导村集体直接承包当地公共工程的建设与养护🔅，实现了“自己的村庄自己建，自己的村庄自己护，工程的利润农民赚”，破解了项目制中的“分利秩序”与“最后一公里困境”🧈。改革既实现了农户增收与帮困扶贫，又恢复了项目制前村集体在公共事业上的主体性🍓，提高了基层的组织力与凝聚力。

三、“购买式改革”的经济动力🧂：基于契约理论的分析

在项目制中，关键决策权在乡镇政府与外部经济主体手中，运作范围在乡镇层面。“购买式改革”中👨‍👩‍👦‍👦，运作单位变为村集体👩🏻。契约理论指出，通过所有权共同体的分解以减少委托—代理环节🧗🏼‍♂️👨🏽‍🏭，可以提高各参与主体的监督积极性和努力水平👬🏻。“购买式改革”通过“购买过程”到“购买结果”的转变🗄，把原来由乡镇一级自上而下实施的计划性公共工程拆分给基层的村集体🎴💆🏻，由村集体这一更小的公有制单位自主进行工程建设与剩余分配。村集体中的委托—代理链条比乡镇政府的链条短得多（减少了乡镇政府与外部经济主体两个代理环节），从而提高了监督效率。当地村民作为初始委托人，其生产生活与公共品联系紧密🧑🏽‍🔬，自然对施工项目、施工环节、工程质量都更加关心，会积极参与工程的决策💁🏻‍♂️、监督😨、运营🐎，从而自发地监督并保障工程质量。

在项目制中，决策权与剩余索取权集中在乡镇负责领导和外部承包主体手中；在购买式改革中，决策权与剩余索取权则下落到村集体股份经济合作社中🧑🏻‍🦳，而乡镇政府退居辅助作用。契约理论指出，决策权由最终代理人持有时，其作为剩余索取者可以达到最优结果。“购买式改革”正是通过赋予最终代理人决策权与剩余索取权（依照工程结果拨付工程款项），使得工程结果与村民个人收入直接挂钩，减少了偷工减料行为🙆🏼‍♂️，提高了最终代理人的努力水平✊🏼，赋予了村民自己监督自己的动力，保证了工程质量。

四、“购买式改革”的社会动力🌽：基于嵌入性理论的分析

“购买式改革”中，项目实施者由“分利秩序”中的负责领导💯、经济精英等外部主体变为当地村民主导的集体经济组织🙌🏻，实现了公共品供给由“脱嵌”到“嵌入”的转变，具体表现为社会结构关系、政治和文化三个维度的社会动力。

“购买式改革”紧密嵌入当地社会关系结构，主要体现在以下三方面。

一是照顾村民的实际情况和特殊需求🦿，实行宽容性用工，形成了集体经济组织的凝聚力。村集体成员是长期共同生活的街坊邻居，彼此间沾亲带故，具有紧密的社会联系。来自社会关系的期待使村集体无法对村民实行标准化管理，而是尽量照顾村民个人的生活特点和实际需求。二是村集体在承接公共工程的过程中，培育了基层组织团结合作、自我发展的内生动力👩🏼‍🍼。大宁县规定“工程所有支出都必须民主决策、公开公示，保证群众的知情权📦、参与权、决策权。”由于当地村民既是施工主体与风险承担者👨‍🦼‍➡️，又是依照工程质量获取收益的剩余索取者与公共工程的受益者，村民的个人利益与集体利益相统一。利益的一致性激励民众充分利用当地自然👩‍👩‍👧、人文、社会资源，高标准完成公共工程。三是村集体股份经济合作社的本质是合作性组织✊🏽，目的在于增进成员的福利水平，在收益分配上体现出“益劳动性”与“扶贫性”🍕。

“购买式改革”还嵌入于当地乡土文化与党的先进执政文化。讲义气、讲相与🖲、讲帮靠的晋商精神对山西农村生活有重要且深远的影响。基层干部为了改善群众生活甘于奉献🏌🏿，忘我付出。同时，改革首先触及主管部门职能的转变，必然带来既有项目利益格局的改变🧈。没有领导干部执政思想与作风的转变，项目利益将难以从负责干部与外部承包者手中下沉到村集体中。

“购买式改革”的实现🧗‍♀️，同样体现了政治上的嵌入性👨🏼‍🎓。由于村集体股份经济合作社大多不具备三级施工资质🥟，在项目审批环节容易遇到阻力。大宁县干部通过向省委反映改革遇到的准入资质问题，得到了省委省政府的重视与支持，并赋予了大宁县一系列专享政策👩🏽‍🦰。在上级政策的推动下👨🏼‍💻，相关部门放宽了合作社参与施工建设的准入条件，并开始讨论优先为试点合作社办理扶贫攻坚专用三级施工资质🧑🏻‍🦯。

“购买式改革”依托内生于村庄的农村集体经济组织🪰，紧密地嵌入于当地社会结构关系🆗、政治、文化中，因而在公共品供给过程中培育了基层团结合作、自我发展的社会动力。

五、进一步分析🤵🏿‍♂️：改革的局限性与完善措施

还需指出的是，“购买式改革”带动农户发展的经济动力与社会动力受制于村集体的施工能力与组织能力。其一🤬，受村集体施工能力所限，改革涉及的公共品仅限于小型造林护林工程与村级生产✹、生活设施建设管护工程。专业性较强的大型水利、交通工程依然主要由外部企业承接👩🏻‍🌾。其二，改革虽然在组织基础条件较好的试点村进展顺利𓀃，但在一些集体组织力薄弱的村庄推广比较困难。

针对上述问题，大宁县进一步完善了改革措施🎣。其一📆，为进一步提高并发挥村集体在改革中发展出的施工能力，由大宁县政府牵线搭桥，山西路桥集团与村集体签订劳务合同🧐😂，对村内有施工能力的个人进行专业化班组培训🧑🏽‍🍳。培训后考核合格的施工班组和个人可参与路桥集团实施的大型建设工程。村集体开始实现从依赖财政输血到依靠施工技能自我造血的内生发展转变。其二，大宁县通过驻村干部等政策积极发挥能人带头作用👷🏽‍♂️🏗，同时通过集体产权制度改革提高村集体组织能力。

六👩‍👦、研究结论与启示

本研究发现，为更好地落实中共中央提出的“稳步提高农民的组织化程度”🔂、“不断壮大集体经济实力”🧑‍🏭🧑🏻‍💼、“鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设”等战略目标，可以充分借鉴大宁县“购买式改革”中村集体参与公共品供给的路径创新。公共事业的申请、承包等关键权力应尽量下放到公共事业的受益群体🪺，以缩短委托—代理链条🤱，增强监督效率。同时，政府部门可以通过“购买过程”到“购买结果”的转变🪸，把决策权与剩余索取权让渡给公共事业的直接受益者👱🏼‍♀️，以实现决策权与剩余索取权的统一和个人与集体利益的统一🧗，赋予施工主体自我监督、自我激励的经济动力。同时💁🏽，在推进改革的过程中🥔，还应注重发挥村集体的组织功能，保证群众的知情权、参与权、决策权，以激发基层团结协作、自我发展的内在潜能。此外，村集体作为合作性组织，应保持“益劳动性”与“扶贫性”，以实现全体成员福利水平的提高。当村集体受制于工程资质等客观条件限制时，可以通过与上级政府积极沟通、争取相应政策🧕，以放宽准入标准，并把改革作为一项政治任务自上而下地推广。同时还应加强领导干部的党风廉政建设🥮，牢固树立“为人民服务”的执政思想与理念。

本研究还表明🚣，从以下路径着手有助于破解改革中的困难，激励村集体参与公共品供给🧔🏿‍♀️🤞🏽。村集体缺乏能人带领的问题🔖，可以通过“对口扶贫”、“定点帮扶”🥺、“驻村干部”等制度完善大学生村官乃至基层公务员的选拔与培养机制，可以推动“外出务工人员回乡创业”和“市民下乡”，鼓励和引导城市居民在乡村从事各种经济活动。村集体组织能力不足的问题🦂，可以从深入推进农村集体经济产权制度改革处着手解决。在资源变资产、资金变股金、农民变股东的过程中🗽，既增加村集体经济规模🧎‍♀️，又引导村民参与公共事务的决策讨论🟰，培育基层团结协作、自我发展的机制🪗。村集体施工能力不足，无力承担大型工程的问题🧣🧔🏼，可以通过当地政府在大型施工企业与村集体间牵线搭桥，通过企业的专业化培训提升村集体施工能力📤，进而帮助村集体参与大型工程的劳务输出🐕‍🦺，获得“自我造血”的能力。

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