论村内公共权力的强制性

——从一事一议的制度困境谈起

王振标

原文发表于《中国农村观察》2018年第6期。

一🎹、引言

在党的十九大报告中🧟‍♀️，习近平总书记明确提出乡村振兴战略。乡村的振兴离不开乡村公共产品的有效供给✬。作为后税费时代中国农村公共产品供给的重要制度安排，一事一议制度在现实中却陷入了集体行动困境🎇🍄。为了打破上述困境，2008年一事一议财政奖补政策开始在中国推进🥔。财政奖补政策取得了相当明显的效果💆🏽，但却并未彻底打破集体行动困境👂。一事一议制度困境的症结在于村自治共同体无法提供有效的激励和惩罚以解决搭便车难题🤾🏿‍♀️，这促使学术界去思索🧑🏻‍🦰，当村自治共同体不是作为法律、法规委托或授权的法律主体而是作为村民自治事务管理者和公共产品的供给者时，它所行使的是何种性质的权力💠？这种权力是否应当具备强制性？它的支配力和影响力应当如何实现🏀？

二🧙🏻‍♀️、一事一议的制度困境及走出困境的关键

一事一议制度在初步推行时遭遇了典型的集体行动困境。一事一议财政奖补政策虽取得了相当大的成功，但也促使一事一议由农村公共产品的自主供给模式异化为政府供给模式。在城乡一体化背景下🧛🏽，政府当然对农村公共产品负有重要甚至主要的供给责任🥾，但对于财政尚未能完全覆盖的农村公共产品，自主供给模式仍有重要意义，一事一议遭遇的集体行动困境仍待解决。

（一）一事一议的制度困境

对于具有“非排他性”的公共产品，由于无法排除他人使用🎗🙆🏼‍♀️，理性经济人会产生搭便车的心理。奥尔森指出：“除非一个群体中的人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别的手段🧑‍🏫，……个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动🚨。”缪勒也得出结论👃🏿，社会规模越大☝🏿，自愿提供的公共物品不足的数量也会越大🚵🏻。除此以外📞📿，中国农村“空心化”也加剧了困境的形成。一方面，“空心化”加剧了公共产品消费偏好的分化🙇🏼‍♀️；另一方面，农村“空心化”也增加了议事成本。国家统计局农村社会经济调查总队2004年的抽样调查结果显示，真正通过一事一议方式建成村级公益事业的行政村仅10%。随着一事一议财政补贴政策的实施🤽🏻‍♀️，上述比例大幅度提升。尽管如此，一事一议事实上依然没有完全摆脱集体行动困境🧑‍💼⤵️。一方面🧂，财政补贴并非覆盖所有村内公共产品，纯粹由农村自主提供的公共产品提供依然很难成功🤷🏽‍♂️。另一方面，一事一议已经有异化为国家财政提供公共产品的倾向👩‍🍼。此外，已经建成的公共产品在维护时，再次陷入集体行动困境🧖🏻⚆。

（二）可信的威胁与村内公共权力🧝🏽‍♂️🔨：走出困境的关键

公共产品有效供给的关键之一在于如何解决搭便车难题🧑🏿‍🍼。从博弈论的角度而言，解决搭便车难题的关键在于通过激励或惩罚来改变原先博弈的支付结构👨🏼‍💻。一事一议财政奖补政策提供了有效的外部激励🤽🏿‍♀️，但这种激励往往并非一种“选择性激励”。社会资本的惩罚发挥着不可替代的作用，但随着农村社会由典型的“熟人社会”转换为“半熟人社会”，其效果不够理想🛌🏿。因此🎞🏃，一事一议制度设定的正式解决途径是依靠村内公共权力与村内规则。以村内公共权力进行激励和惩罚一方面避免了集权的第三方（政府）远离当局人而导致的信息不完全🏃🏻，另一方面可以弥补社会声誉机制约束力的不足。

三💁🏻‍♀️、作为社会公权力的村内公共权力

一事一议制度对可信承诺和威胁的需求只意味着村内公共权力强制性的可欲性，而并不意味着其合法性。相反，村内公共权力的强制性以及村规民约中各类罚则的合法性均受质疑🏄🏻‍♀️。对该问题进行分析的前提是厘清村自治共同的的多重角色以及村内公共权力的性质。

（一）社会公行政组织：一事一议中村自治共同体的角色

村自治共同体其在不同场合下至少可能充当了下述三种角色👩🏿‍🍼：法律法规授权或行政委托的组织👩‍👦、社会公行政组织以及村集体经济组织。一事一议中村自治共同体执行的并非国家公务‼️，因此并非法律法规授权或行政委托的组织🗂；同时，作为村内公共事务的管理者、公共服务及公共产品的提供者，其履行的是公共职能🍥💬，角色为社会公行政组织，行使的是一种社会公权力🧫😓。

（二）基于同意的村内公共权力⏱🫴🏽：以一事一议为例

作为一种社会公权力，村内公共权力既非源于国家公权力的授予🤾，亦非源于某种所谓的道德规则🦺👩‍👩‍👧‍👦，而是源于村民权利的让渡和村民的同意🍞，这类似于村民与村自治共同体之间的社会契约。以一事一议为例，一旦一事一议所议事项获得通过，村自治共同体即获得了向其成员筹资筹劳的权力，同时亦需承担提供公共产品的义务🫱🏼。即使在一事一议中投了反对票的村民👊🏼，仍然有出资出劳的义务📴。

四🧚🏻‍♀️、村内公共权力的强制性及一事一议困境的破局

国家是暴力的唯一合法垄断者😦🚣‍♂️，村内公共权力不可能采取暴力形式✅。但这并不意味着村内公共权力不具有强制性，通过各种村内公共资源（如公共舆论和集体财产等）甚至借助于国家公权，村内公共权力的强制性仍有实现的可能🧗‍♂️，这有助于一事一议制度走出集体行动困境。

（一）村内公共权力的强制性：非暴力的强制性

权力总是意味着某种强制性，因为权力本身就是指一种“哪怕遇到反对也能贯彻自己意志”👨‍👧‍👦、能够迫使他人去做其本身不愿意做的事情的力量。村内公共权力也同样具有强制性🚣‍♂️。这种强制性可能表现为村内公共权力对村集体资源的控制与分配，也可能表现为对村民个体的激励或处罚🍪👦🏼。对村内公共权力强制性的质疑主要源于村自治共同体的非国家性，在实践中常聚焦于村规民约设定的各类罚则尤其是经济罚则是否因与《行政处罚法》相冲突而被认定为无效。村规民约罚则不宜被简单地理解为一种国家法意义上的行政处罚🚎，而应是一种社团罚：一种依自治章程和自治规则“为维护社团的纪律及秩序，社团对社员常须为一定的制裁。”村自治共同体既然并非国家政权机关🤱🏿，那么其设立的罚则自然很难被认为是国家法意义上的行政处罚。否则将会大大消解村规民约在乡村治理中的作用和意义。如果不希望村规民约成为“不燃烧的火，不发亮的光”🥜🌿，那么“为确保成员遵守自治规范⛹🏼‍♂️🪡，设置相应的处罚措施是必要的”。

（二）村内公共权力强制性的实现方式及一事一议困境的破局

当某项社会公行政行为并未科以相对方某种义务时🧚🏽‍♂️，其实施并不需要相对方的积极配合🐟。当村自治共同体对其成员科以义务时，村自治共同体虽不享有强制执行权，但可借用传统行政法中的间接执行来实现村内公共权力的强制性👍。如果上述方式依然无法使得义务主体履行义务，还可借助于国家公权力。综上👱🏿‍♂️，一事一议的制度困境便有了破局的可能。当村内一事一议项目通过后，如果有部分搭便车者拒不出资出劳，首先可以考虑的手段和方式是声誉罚，利用乡村“熟人社会”的特征🚪，迫使其履行义务。其次，如果对方依然拒绝履行义务，可以通过代执行和执行罚促使其履行义务。最后，如果上述措施依然不足以强制对方履行义务👩‍👩‍👦，村自治共同体可以借助国家公权力实现其强制力👒🕦。

五、结语

一事一议制度的运行为观察和研究村内公共权力提供了极佳的切入点。一事一议的制度演变说明，如果简单地否定村内公共权力的强制性🏭、村规民约罚则的合法性，村内公共权力只能成为国家公权力在乡村的触角👨‍✈️，真正意义上的村民自治将很难被培育起来。本课题的研究意义不仅在于如何完善一事一议制度👱🏻，其更重要的意义在于促进对村民自治制度的深入研究👩🏼‍💼，有助于丰富和发展独具中国特色的村民自治理论🧖🏽，也有助于在实践中规范村内公共权力的运行，将村内公共事务纳入法治轨道。

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