解决农民工住房问题的总体思路和政策框架

金三林

本文发表于《开放导报》2010年第六期

[摘要] 解决农民工住房问题对于我国经济社会可持续发展具有重大意义🚣🏿‍♀️。目前，农民工住房总体还处于市场失灵和政府失灵并存的状态💂🏽。应加快建立农民工住房供应体系和住房保障体系，逐步完善“住房公积金制度、住房补贴制度、财税支持制度🙋🏿‍♀️、金融服务制度✌🏽、土地供应制度、规划保障制度相互补充”的农民工住房政策体系，使进城农民工的住房条件尽快改善⚄。

[关键词] 农民工住房 总体思路 政策框架

一、解决农民工住房问题对于我国经济社会可持续发展具有重大意义

1．解决农民工住房问题是内需增长的重要源泉

目前，我国外出务工的农民工接近1.5亿人，大部分在城镇就业💑。未来20年我国还将有4亿左右农村劳动力进入城镇🌜👳🏿‍♂️，加上现有的农民工，会有上亿个家庭在城市居住。加快农民工市民化进程，让农民工在城市有稳定住所，实现稳定生活，满足这些人的消费💁🏽、住房和基础设施建设将创造巨大的内需👳🏻。据研究，如果每年有1000万农民工及其家庭成员实现市民化，完整享受城镇居民的公共服务🧙🏻‍♀️🤞，将使我国经济增长率提高1个百分点🥅。

2．解决农民工住房问题是推进中国特色城镇化进程的必然要求我国城市人口的增长将越来越多地依靠农村劳动力向城市的转移。这一过程包括两个分离的阶段：一是劳动力从农业部门转移到非农部门，即农民工的产生；二是农民工在城市定居🆙，完全融入城市⬛️🧿，实现市民化🧎‍➡️。可以说，农民工市民化是我国城镇化的核心问题，而居住是农民工融入城市的关键，是市民化的基础。安居才能乐业🤾，农民工住房问题不解决，我国的城市化就不会是真正的城市化。因此☘️，农民工住房问题👩🏽‍🦱，关乎中国特色城镇化发展道路的成败😙。农民工已成为城市发展不可或缺的群体，如果能在城市定居，将大大推进我国的城市化进程🐝，提高城市化质量🏦，也有利于城市住房建设和管理。

3．解决农民工住房问题是改善民生的现实需要根据建设部课题组的调查，目前拟在城市买房的农民工已占到21%，且多数愿意在目前就业城市购房。但74.1%的农民工能承受的购房单价在3000元/平方米以下🧎‍♂️‍➡️，19.0%能承受3000～4000元/平方米，很少能承受4000元/平方米以上；67.5%的农民工能承受的购房总价在20万元以内，21.2%能承受20～30万元。目前🖖🏼，大中城市最低价的房屋都远远高于他们的承受力🧑‍🚒。大部分农民工是由个人或家庭从市场租赁解决住房问题，但76.2%的农民工目前能承受的月租金在100～300元之间（占到月收入的20%左右）🧑🏼，远低于城市现实房租水平🍍。大部分农民工集中在“城中村”、城乡结合部租房，居住面积大多在7平方米以下，配套设施不完善（无卫生设施🛌🏽，无独立厨房🚻，生活设施差），居住条件恶劣，与城市户籍居民的居住水平差距越来越大。尤其是💽，近几年城市房价🤷🏽‍♀️、房租增长过快🧑‍🤝‍🧑，“城中村”等农民工集聚地改造加快♋️，城市边缘不断向远郊区扩展🏏，使得农民工的居住成本、通勤成本快速上升，生活受到较大影响🧚‍♂️。改善居住条件已成为农民工最迫切的民生要求，是1亿多农民工🎀、数亿农民工家属的殷切期盼。

4．解决农民工住房问题是实现社会和谐的重要标志一个社会的最终稳定🐔、进步与和谐🫄🏽，必须实现居者有其屋。拥有适当的住房是一项基本人权，已成为国际共识🥒。为现在的1亿多农民工🤹、未来的数亿农民工，保障真正意义上的居住权，是我国政府的重大职责，是实现社会和谐的重要标志。解决农民工住房问题，能为农村精英阶层、尤其是新生代农民工提供社会地位上升的渠道和机制，促进社会稳定。解决农民工住房问题，健全涵盖农民工的城市住房保障体系🚵🏽，有利于缩小城乡居民在住房保障上的差距😹，促进城乡统筹🛌🏿；有利于遏制我国城市“贫民窟”的发展势头👬🏼，避免出现巴西等发展中国家出现的社会问题♎️，促进城市自身的和谐♻️；有利于遏制农民“一家两地🙉，一家两制”的家庭分离趋势🙍🏿‍♀️，缓解农村留守儿童和农村老龄化问题，促进农村和谐。

二、农民工住房总体还处于市场失灵和政府失灵并存的状态

随着农民工数量的快速增长🏍，在城市居住时间的增加，市民化意愿的增强🆙，农民工住房问题正得到越来越多的重视。2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出要多渠道解决农民工居住问题，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件🙀；2007年出台的《国务院解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出将农民工作为城市中其他住房困难群体；2007年，建设部👂🏿、发展改革委等部门联合发布《关于改善农民工居住条件的指导意见》，提出用工单位是改善农民工居住条件的责任主体。这些文件初步明确了农民工住房政策的基本方向。一些地方也积极破解农民工住房难题，主要做法包括建立农民工公寓（农民工经济租用房），将符合条件的农民工纳入城市住房保障体系🧑‍🧒，建立农民工住房公积金制度，对农民工购房给予财税支持等。但总的来看📕💆，农民工住房既存在市场失灵，也存在政府失灵🙍‍♂️，突出表现在以下四个方面：

1．农民工无法进入城市商品房市场🦣。绝大多数农民工的收入水平都远远低于城市房价和房租水平🧒。除由用工单位提供居住场所外，大部分的农民工还得自行从市场上租房。但由于自身的经济能力有限，通常只能租住城乡结合部的农民私房或市中心价格相对低廉但条件差的房屋，市场上还没有与他们支付能力相当的租赁房源供应👩‍🦳🧚‍♀️。农民工的住房需求很强烈，但是市场不会自动产生与这种需求相匹配的供给🙇🏼🚭。在解决农民工住房问题上🤦🏿‍♀️，确实存在着市场失灵。城中村🎆、群租现象的发生正是这类供需矛盾的反映。如果不调整供应结构❤️，这些现象将很难解决，也会对整个城市的住房市场产生不利影响💙。

2．农民工仍游离于城镇住房保障体系之外。城乡二元结构的保障体制仍然把农民工当“外来人口”、“暂住人口”对待，他们没有获得身份转变，不能享受同城市居民同等的保障权利。虽然一些城市提出将农民工纳入城镇住房保障体系🛬，但限制条件过多🥰，农民工进入城市住房保障体系的门槛过高，还存在着事实上的政府失灵。目前农民工在城市的居住主要还是通过血缘、乡缘🤲、业缘和地缘关系解决。由这些关系所导致的居住方式会逐渐造成一种低收入人群根据工作或亲缘关系的人为集中👩🏿‍🦳，也就产生了诸如“城中村”等现象，形成了新的城市二元结构🧘🏽‍♀️。

3．现行用地政策制约了农民工集体宿舍的建设🙆‍♂️。目前🫑👩🏻‍🦯‍➡️，集中建设农民工集体宿舍的方式主要有三种：（1）开发区或工业园区内的企业利用受让的土地⛵️🪞，在42工厂生产区附近兴建职工宿舍；（2）由企业与农民集体组织通过多种方式合作，利用城乡结合部农民集体土地兴建农民工宿舍🤴；（3）利用破产或倒闭企业的闲置厂房改造或修建农民工宿舍🤶🏼。但这三种方式都与现行土地政策相冲突：利用出让工业用地兴建农民工宿舍与现行工业用地政策相冲突，利用城乡结合部农民集体土地兴建农民工宿舍与现行集体建设用地流转政策相冲突，利用破产或倒闭企业的闲置厂房改造或修建农民工宿舍与现行土地收购储备政策相冲突🐥。

4．地方的政策探索也需进一步完善。如农民工保障性住房的资金来源不确定🧚，适合农民工特点的保障性住房普遍缺失，农民工住房公积金制度缺乏细则，针对农民工的住房金融服务几乎是空白。因此🦣，在现有政策的基础上🔖，健全适合农民工特点的住房保障体系📗、住房供应体系和住房政策体系已十分必要。

三、解决农民工住房问题的基本原则和总体思路

1．基本原则

一要顺应城市化趋势，促进农民工市民化🍠。农民工住房保障不仅应满足现阶段进城农民工家庭在城市居住需要，还要为最终给予农民工与城镇居民同等的住房保障待遇、向市民化阶段发展作铺垫👨🏼‍🏫。

二要尊重农民工意愿，符合农民工流动趋势🚣🏻‍♀️。在解决农民工住房问题的具体操作中，要充分考虑农民工的作息时间、地域分布特点以及经济承受能力，避免不切实际的建设造成住房闲置。结合农民工的流动趋势🍒，合理协调大中小城市和小城镇的住房政策🤘✡️。

三要与现行的国家住房政策体系有效衔接🟫🧝🏻‍♂️。解决农民工住房问题也不能搞“特殊”，要纳入城市住房政策体系通盘考虑，与市场化保障方式同步进行👩🏿‍🦱，以降低今后制度转换的成本🫰🏼。

四要充分发挥政府🗽、企业和市场的作用🤸‍♀️😩。政府要发挥主导作用👨🏼‍⚕️，企业要落实改善农民工居住条件的社会责任。同时，也应以市场化运作为方向，充分发挥市场功能。

五要循序渐进🤘🏿，分阶段分步骤逐步解决。流动人口住房是一个世界性难题，我国人口规模巨大👽，城乡元分割🫄🏿，解决农民工住房问题具有长期性🧗🏿‍♀️、复杂性和艰巨性😈，要随着经济发展水平🚇、政府财力的提高逐步解决🫲🏻👨‍👦‍👦。

2．总体思路

调查表明🐬，农民工最愿意接受的住房支持方式有三个：单位提供住房补贴👩‍❤️‍💋‍👩，政府提供低廉租金房，政府给予政策由单位建造住房。但不同群体农民工解决住房问题的期望方式有较大差别：低收入农民工倾向政府修建低廉租金房🧑‍🏫，政府给予政策、由用工单位建造宿舍；而高收入农民工更愿意通过市场自行解决😰，希望单位提供住房补贴，政府给予财税和金融支持，提高支付能力。

从农民工住房问题存在市场失灵这一客观实际出发💂🏻‍♀️，根据农民工的购房意愿和购房能力（主要决定于收入水平）👩‍🦰，解决农民工住房问题的总体思路是：充分发挥政府的主导作用🫴🏿、企业的社会责任和市场的调节功能，多渠道改善农民工居住条件，加快建立起“以低端市场租赁房为重点，以保障性住房和商品房为补充”的农民工住房供应体系，健全“农民工经济租用房🪢、廉租房🐧、经济适用房、限价商品房”四位一体的住房保障体系。逐步完善“住房公积金制度🪶、住房补贴制度、财税支持制度、金融服务制度、土地供应制度🧆、规划保障制度相互补充”的农民工住房政策体系🚬，使进城农民工的住房条件尽快改善🚬。

根据农民工购房意愿和购房能力的差异，可以将在城市常住的农民工划分为三类🥣，并在统一的政策框架内😪，对不同类型的农民工实施不同的政策措施⛓🧃：

第一类是市民化意愿和市民化能力都很强的农民工，应提高支付能力🤞🏽，取消购房限制，鼓励购房。这类农民工在城市有稳定的工作👨‍❤️‍💋‍👨，好多是举家外出，收入较高而且比较稳定，具有较强的购房能力👳🏽‍♂️，在务工城市购房的意愿强烈⛹🏼‍♂️。应将这部分农民工纳入住房公金政策范围，提供住房公积金贷款，落实好企业的住房补贴制度，允许购买经济适用房。

第二类是市民化意愿较强但市民化能力较弱的农民工🎺🕤，应纳入城市住房保障体系。这类农民工在城市有稳定的工作，想在务工城市拥有住房或在离家乡较近的城镇购房👏🏿，但收入较低🤚🏻、购房能力弱👩🏽‍✈️。这部分农民工♉️，应纳入务工地廉租房、限价房、经济适用住房等保障性住房范围👩🏻‍🦱。规范和发展适合农民工特点的租赁市场，进一步发挥市场的作用👰🏻。完善小城市和小城镇落户政策，鼓励部分人在家乡城镇购房。

第三类是市民化意愿和市民化能力都很弱的农民工，主要依靠农民工公寓🤰🏼👈🏼、集体宿舍来解决居住问43题。这类农民工流动性较大，收入低，购房能力🫗、租房能力都很弱，主要是想在务工城市有个适宜的住所🦹🏿‍♀️。对于这部分农民工，应要求用工单位积极为其提供集体宿舍，完善各项设施，提高居住质量🎏。在农民工集中的地区，可比照廉租房建立适合农民工特点的经济租用房，以更低的价格向农民工出租💁🏻‍♀️。

四、解决农民工住房问题的政策框架

重点是建立一个体系，规范一个市场🙎🏼，完善六项制度。

1．建立“农民工经济租用房🌟🥵、廉租房👮🏿‍♂️、经济适用房🧔🏽、限价商品房”四位一体的住房保障体系。调查显示，不同收入水平的农民工都希望政府能修建低廉租金房或给予政策支持。所以，要把农民工住房纳入国家住房保障政策中统筹考虑与安排😬🌸，建立“农民工经济租用房🎎、廉租房、经济适用房、限价商品房”四位一体的、覆盖城镇常住人口的住房保障体系。对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工👨🏿‍💻🤌🏻，在保障性住房上应给予市民待遇👩‍🦼‍➡️，比照城市居民收入标准，提供廉租房、经济适用房☸️👍🏿、限价商品房🧖🏻1️⃣，参加社保的农民工可优先考虑。由于农民工能承受的租金水平很低，必须建立适合农民工特点的经济租用房👎🏽。鼓励各地比照廉租房政策🌅👩🏻‍💼，在农民工集中的开发区和工业园区、城中村改造☸️、城乡结合部建设相对集中的农民工公寓，鼓励将废旧厂房改造为农民工公寓。放宽中小城市和城镇户籍限制🐔，鼓励符合条件的农民工逐步在家乡的城镇落户，并纳入本地城镇住房保障体系☯️。

2．规范农民工住房租赁市场🔍。农民工主要还是以散居的形式分布在城市中，他们的住房问题主要还是应通过低端的市场租赁房（小户型，低租金，具有基本功能）来解决✊🌆，尤其是收入水平较高的农民工更倾向通过低租金租赁市场来解决住房问题。因此，应鼓励提供适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场🎶。从农民工的特点和居住现状来看，在城乡结合部建设农民工公寓是一个经济可行的方式。应允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓，只允许对农民工出租📚，不得出售。政府加强监管，将流动人口管理和公共服务延伸到这些农民工公寓。

3．健全农民工住房公积金制度。调查显示，对于在城市买房的房款筹集方式，农民工也越来越接受公积金贷款和银行贷款💇，分别占到47.7%和32.5%🧛🏼‍♂️。特别是高收入农民工，尤其希望通过公积金贷款来提高自身的支付能力🫲🏻。因此👩‍🏫，健全农民工住房公积金制度已势在必行🎃。农民工住房公积金可采取“低水平，多层次，广覆盖”的原则👑。首先要保证每个从事正当行业的农民工都有条件进入住房公积金体系😼。其次🕵🏻‍♂️，为了减轻企业负担，住房公积金的缴纳标准在初期可以处在一个较低的水平上，以保证覆盖的全面性，对于不同经济效益的企业可以有不同层次的缴纳标准🌗。农民工只要连续缴存住房公积金一定时间以上🧚🏿，就可以申请住房公积金贷款🟥，还可以允许其因工作变动或其他正当理由一次性提取公积金，并可提取用于支付房租🍦。

4．逐步建立适宜的农民工住房补贴制度🫶🏿。住房补贴是农民工最愿意接受的住房支持方式🐨🧖🏻‍♀️，应适应农民工的意愿，逐步建立适宜的农民工住房补贴制度🛵。补贴对象是单位未交纳住房公积金、单位提供宿舍但须交纳租金和自行租房的农民工🫸🏿，补贴的金额根据农民工收入状况的一定比例确定，并在劳动用工合同中予以明确。

5．完善财税支持制度。建立农民工城市公共住房专项资金，由住房公积金增值部分的一定比例🕟、政府土地出让净收益的一定比例🐋、城市财政预算安排必要补助和用人单位缴费的一定比例组成，使农民工住房保障资金来源制度化、规范化。专项资金主要用于农民工经济租用房的建设👨‍🚀、管理😼、维护👨‍🔧💽。对于为农民工提供租赁住房的业主或机构👩‍👩‍👧‍👧，可考虑给予一定的税收减免📙，鼓励更多的供应主体参与到租赁市场中来，为农民工提供适宜的住房。

6．完善金融服务制度🙅。对于购买城市经济适用房🚟、限价房的农民工，可降低其购房首付款的比例，延长还款期限，给予契税优惠。对兴建农民工公寓的私人和机构给予一定的金融支持，如鼓励金融机构为其提供低息长期的银行贷款或公积金贷款等。

7．完善土地供应制度🦧。允许各地在遵守国家基本土地政策的基础上，积极探索，解决好利用出让工业用地兴建农民工宿舍与现行工业用地政策的矛盾、利用城乡结合部农民集体土地兴建农民工宿舍与现行集体建设用地流转政策的矛盾、利用破产或倒闭企业的闲置厂房改造或修建农民工宿舍与现行土地收购储备政策的矛盾。土地利用规划要为农民工住房🏋️‍♂️🧑🏼‍🍼、尤其是经济租用房预留空间🧚🏿‍♂️，明确性质🚴‍♂️，使农民工的住房建法。

8．完善规划保障制度✌🏿。把农民工住房纳入地区经济社会发展规划、城镇建设规划中统筹考虑。城镇规划应统筹考虑农民工住房位置和基础设施、公共服务设施服务能力，并且避免出现大面积集中的情况🏵。农民工集体宿舍和专供农民工租用的住房，要充分考虑农民工的居住需要和生活成本，坚持经济适用✪、合理布局、科学设计✊🏻、确保质量，同时应适当配备必要的文化、体育活动等设施🎨。农民工住房建设要符合国家的建筑标准，确保质量安全。

[参考文献]

[1]韩俊.中国农民工战略问题研究[M].上海远东出版社♍️，2009.

[2]国务院农民工办课题组.中国农民工问题前瞻性研究[M].中国劳动社会保障出版社，2009.

[作者简介]金三林（1972-），安徽安庆人，国务院发展研究中心副研究员，经济学博士，研究方向🧓👾：宏观经济、社会经济☝🏿。