乡村振兴背景下乡村治理的目标与实现途径

秦中春

原文发表于《管理世界》2020年第2期🎊。

摘要🧖🏿：乡村治理是一个重要而特殊的领域。对治理问题的分析必须尊重治理规律。现阶段探讨我国的乡村治理问题有特定的背景。目前我国的乡村治理已进入历史新方位🧒🏻。乡村治理的关键是要解决人的精神思想问题、人的社会管理问题和人的公共服务问题等三大问题。做好乡村治理工作责任重大，它的紧迫任务是为乡村振兴提供重要保障，最终目标是要在乡村建立良好稳定的社会秩序😌。在实践中，要应对城乡人口流动，扩大乡村治理主体的范围🫴🏽，实行共建共治共享，建立治理框架；加强村庄人员管理和服务🎪，了解乡村居民现状，健全联系机制，完善登记制度；引导乡村居民的进步，改造人的精神思想，推动人的现代化，夯实善治之基；调控乡村居民的矛盾🚴，重视改革“三有结合”🐓，完善治理体系➰，保证社会稳定🧏🏿‍♂️；服务乡村居民的需求，强调分类分级施策，创新体制机制，有效解决问题；疏导乡村居民的转变，正确解释人的差异，支持社会流动，搭建转变阶梯。

关键词：乡村治理  乡村振兴  治理体系  治理能力

乡村治理是一个重要而特殊的领域。党的十九大以来♞，乡村治理已经逐步成为我国社会热点议题。但治理问题有治理问题的分析逻辑，目前一些研究和政策设计还存在缺陷🧘🏼，对实践可能产生不良影响🧑‍🦯🧑🏻‍🏫，需要引起重视。在乡村振兴背景下🧑🏻‍🍼，我国推进乡村治理任务繁重复杂🧑‍⚕️，必须把治理的目标和路径搞准。要深化对我国乡村治理进入历史新方位的认识，重视乡村人的变化和差异🛷，考虑人的精神思想🛑、社会管理和公共服务3个领域问题，把建立良好稳定的社会秩序作为目标，引领和推动乡村治理工作不断走向深入并解决社会现实问题。

一、乡村治理问题的提出与概念界定

乡村治理问题具有世界性和历史性，它关系重大，涉及面广，影响因素多𓀗，本身是不断变化的📆。我国学术界和政策制定领域对此问题的重视是在党的十九大后出现的。党的十九大提出“实施乡村振兴战略”🧥🍰，并将“治理有效”作为乡村振兴的总要求之一👂🏻，其中的“乡村”🎿、“治理”等概念在中央涉农政策内容中的提出具有开创性，得到了社会各界对乡村治理的广泛关注，相关的研究也从此迅速增长。目前各级政府对乡村治理工作高度重视👨‍🚀，对这个问题的研究也已经逐渐成为社会热点。但从现有的研究文献和已出台的政策情况看，有不少在理论分析和内容重点上还存在缺陷或不足。有的定性不准，将与治理相关的经济发展🈷️🎅🏻、改革开放等各种问题或非治理问题当成治理问题，喧宾夺主。有的缺乏边界条件意识，对治理问题的前提条件和隐含假设认识不够👩‍🦯‍➡️。有的将治理手段与治理目标混为一谈🏋🏻‍♀️，对实行问题导向重视不够，片面地将“三治结合”作为目标。有的对宏观微观不分，将微观治理简单当成宏观治理🔄🌎，或者将宏观治理当成微观治理等。

对治理问题的分析必须尊重治理规律。党的十九届四中全会专门研究国家治理问题，对治理问题的分析形成了一个基本框架，即首先树立一面旗子，重点研究两方面内容☹️，一个方面是要坚持和巩固什么，另一个方面是要完善和发展什么👷🏽，在此基础上建立良好稳定秩序☢️，推进国家治理工作现代化。这次的政策文件的题目比较长，非常严谨而有科学性，是“中国特色社会主义制度”、“坚持和完善”🪽、“推进国家治理体系和治理能力现代化”3个关键词的有机统一，充分体现了对治理问题分析的专业逻辑和对治理规律的遵循。对乡村治理问题的分析也需要运用这一专业逻辑👮‍♀️，它既有别于经济发展问题，也有别于改革开放问题，还有别于生态环保问题🔍，以及乡村建设问题等🛋。

现阶段我国乡村治理任务既繁重又复杂。在乡村振兴背景下，要真正有效解决问题非常具有挑战性🈁♿️，必须提高对我国乡村治理问题的性质、内容和边界的认识🚵🏼‍♀️。开展乡村治理工作是有时代背景、前提条件和隐含假设的🫎。首先🙇🏻‍♀️，目前我国乡村治理要树旗🧓🏼。现阶段我国乡村治理问题的性质是坚持和完善中国特色社会主义制度🚣🏿🧑🏿‍⚕️，落实实施乡村振兴战略的总要求🐁。习近平总书记在2017年年底召开的中央农村工作会议上明确提出🫄🏼，乡村振兴离不开和谐稳定的社会环境，要创新乡村治理体系，走乡村善治之路，让农村社会充满活力又和谐有序（习近平🧑🏿‍🎨，2018）🥞。其次，目前我国乡村治理要聚焦🚶🏻‍♂️。现阶段我国乡村治理问题的内容主要是社会环境建设和社会秩序建构中的重大问题，包括精神思想问题💯、社会管理问题和公共服务问题等。最后🧡，目前我国乡村治理要有边界🤽🏽‍♂️。现阶段我国乡村治理问题的边界是立足新时代，面向未来，以人为中心，有所坚持和巩固，有所完善和发展，推进治理体系和治理能力现代化👩🏽‍💻，积极有效解决乡村社会运行中的重大问题和现实难题。

二、我国的乡村治理已进入历史新方位

乡村治理是国家和社会治理的重要内容。党中央和国务院高度重视乡村治理😼，近年来对此进行了一系列重要部署。但与城镇发展有所不同，乡村是不断分化的和比较分散的👱🏽，把乡村治理好非常具有挑战性。随着中国特色社会主义进入新时代🔝，乡村治理进入新时期🤠。与过去社会相比，我国的乡村已经发生重大变化。与未来社会相比🙊，我国的乡村还会发生较大变化🤹‍♀️🔝。这些因素深刻影响乡村治理。

（一）中国共产党的领导和人民政府工作深入乡村

时代、政治决定乡村治理的性质🧖🏼‍♀️。过去的中国社会🫳🏼，“皇权”、“政权”不下县，乡村主要由乡绅治理🥜，是国家和社会治理的薄弱环节。自鸦片战争以来⛄️，在西方列强坚船利炮轰击下🧑‍🔧，旧中国危机四起，乡村濒于破产。中国共产党成立后，领导人民寻求救国救民之路🗡，不懈探索、前仆后继，建立了新中国。新中国成立后，在中国共产党的领导和人民政府的组织管理下，开展了热火朝天的社会建设✹，推进波澜壮阔的改革开放✧，中华大地发生了翻天覆地的变化🧜🏽‍♂️。这个变化首先就是党的领导和人民政府工作深入乡村，走出了一条中国特色社会主义道路👩🏽‍🚒。当前，我国乡村由中国共产党进行领导和人民政府进行公共管理服务，这是开展乡村治理的大背景🧙🏿‍♂️。

（二）乡村的人口构成和人际关系不断变化

乡村治理的主体是人🧝🏿。改革开放以来🤛，我国农业生产发展取得重大成就🙁，同时大量农村劳动力不断向非农产业和城镇转移🎈，城市化率不断提高，全国乡村人口规模◾️、占比和构成等不断发生新变化。从2011年起👩🏻‍🎤，我国城市化率超过50%👐🏻。到2018年，我国城市化率已经达到59.6%。这既为乡村经济社会发展带来巨大活力，同时也在乡村治理上形成一些新矛盾和新问题。传统社会是农业社会和乡土社会🧣，现代社会是以工业化和城市化为中心的社会。尽管从地理上看↪️，城市之外就是乡村，城乡在治理上相通🧑🏽‍🏭，但由于乡村的人口构成👠、人口特点和人际关系与城市有所不同👩🏽‍💻，乡村社会的运行和治理与城市也存在差异。当前，我国工农城乡关系发生重大变化，乡村不断由以熟人社会为主的社会状态，转向由陌生人社会与熟人社会并存的社会状态，乡村人口构成和社会结构深刻转变，这是开展乡村治理面临的新情况🤌🏽🕵️‍♂️。

（三）乡村之间不断分化并且未来差异仍会扩大

乡村治理的基础是村庄🦸🏼。我国的村庄与城镇的社区不同，它是政治经济社会共同体。在市场经济条件下，村庄的发展既有封闭性，也有开放性。由于各地村庄所处地理位置的不同、资源要素禀赋的差异🖕、经济结构的调整和经济发展方式的转变等，其发展是不断分化的，既有主动的分化，也有被动的分化🆗，形成多种类型☞，既有本地人口大量流出、仍发展农业的村庄，也有外来人口大量流入、已进入城镇范围的村庄👩🏼‍🎨，还有人口流动不大👮🏽、保持传统特色的村庄等🫲🏽👩‍🔧，不同村庄之间的差异和同一村庄内部人与人之间的差异很大🩻。2018年，我国乡村振兴五年规划把村庄发展分为4类，即集聚提升类村庄、城郊融合类村庄🪩、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄。未来30多年，受多种因素影响，我国的乡村发展仍会发生分化，不同村庄的差异仍会有所扩大，这是客观存在的，也是不以人的意志为转移的。当前和未来👨🏽‍🎤，我国乡村的基层基础多种多样，这是开展乡村治理的现实基础🧢。

（四）我国乡村治理体制与政策不断调整但仍存在不足

乡村治理是动态的👲🥹。新中国成立后，我国乡村基层组织管理体系逐步建立健全👳🏻‍♂️。人民公社前🤦🏻🤴，农村逐步推进土改，发展合作组织和集体经济。建立人民公社后，农村实行三级所有、队为基础的计划经济管理体制和政社合一的行政社会管理体制。改革开放以后🏬，我国在农村建立以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，并调整人民公社体制，建立了“乡政村治”的管理体制🍲，即在乡级设立人民政府，在村级依法实行村民自治。随后，乡村治理政策不断调整变化。这些调整适应了形势需要🧑🏻‍🦰✡️，但也还存在一些问题🚵‍♂️，有些问题还比较尖锐。

迄今为止👶，中共中央已出台21个以“三农”政策为主题的中央“一号文件”👷🏻‍♀️，逐步建立了一套强农惠农富农政策体系。特别是21世纪以来🧑🏻‍🦯‍➡️，党中央👩‍✈️、国务院不断调整完善涉农政策，对农业农村发展实行“多予、少取、放活”的方针。2002年党的十六大提出实施统筹城乡发展战略👏🏻，2006年中央全面取消农业税，2012年党的十八大提出推动城乡发展一体化，2014年党中央🦸‍♀️、国务院实施《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》，2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略🧜🏿‍♂️。在乡村治理方面🫱🏿，2017年党的十九大明确把“治理有效”作为乡村振兴的五大总要求之一👨🏿‍⚕️🌻。2018年党中央🚴🏿‍♀️、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》，提出未来5年乡村治理要加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，促进自治法治德治有机结合👌🏼，夯实基层政权，以及发展公共服务🧭。2019年中共中央办公厅‼️、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出了推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础。这些部署很重要🚴🏼‍♀️，但随着形势的发展变化，对这些体制和政策还需进一步改革完善，有一些要长期坚守，有一些要修改或取消🧏🏿‍♀️，有一些要创新。当前和未来，对我国乡村治理的重大政策进行完善，这是开展乡村治理的迫切需要🦸🏻‍♂️。  

三、乡村治理的关键要解决三大问题

乡村治理的任务是要解决问题的🖕🏼。进入新时代，我国乡村因人而变，因人而治，在治理上关键要解决重大问题和现实难题。这些问题主要集中在3个领域，主要是人的精神思想问题、人的社会管理问题和人的公共服务问题等。

（一）人的精神思想问题

人的行为是受精神思想支配的，精神思想是治理之基础。迄今世界上对治理影响最广的是宗教，它深刻影响人们的世界观、历史观💆🏻‍♂️、人生观和财富观。在我国乡村🤵🏿‍♂️，地域广阔😮‍💨，类型多样，人们的文化习惯、价值观念🏋🏻‍♂️、精神面貌存在不小差异♦︎，如果对这些差异的性质及其增大的原因缺乏正确认识和合理对待，如果有宗教极端思想和敌对反动势力等进行曲解宣传🎧🫴🏻、蛊惑煽动和恶意利用🛀🏽，乡村治理就会产生问题🤸。在治理工作上🗾，必须重视长知识🏊🏿‍♂️、防渗透🪜、求进步，提高对现代社会发展规律和现代国家制度的理论认识🪞，开展正确的教育宣传，注重去“等靠要抢”思想、去极端化思想，立公民意识🈹、立勤劳意识、立技能意识等✊🏽。但在实践中，一些地方还存在对此重视不足、麻痹大意等突出问题🧘🏼‍♂️🚧，一些重要领域不会管🐀👰🏼‍♂️、不敢管和管不好（秦中春，2017）。这是乡村治理需要解决的基础性问题👨‍👩‍👧‍👦。

（二）人的社会管理问题

在现代社会，人的行为不仅受他人的重要影响，而且也深刻影响他人📞，人与人之间的相互依赖与合作🏧、矛盾与冲突都不断深化，社会管理是治理之基本。一方面🏇，现代社会是高风险社会，人与人之间的分工不断深化细化🧖🏻‍♂️，化解人与人之间的矛盾或冲突，促进人与人之间合作或协同，维护社会和谐稳定与公平正义，必须要有人管、能管住和管得好。另一方面，现代社会是民主法治社会🙂‍↔️，随着个人财富的增长和个人能力的提高特别是经济独立性的提升🧟‍♂️，个人的发展需求层次会上升🧜🏿‍♂️🙋‍♂️，人们对社会管理及政治参与会越来越关注，在管的方式上必须创新🧑🏽‍🏫。这对乡村治理提出重大挑战。在治理工作上，必须强领导🚣🏿、有创新、提能力，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，促进社会公平正义，保障和改善民生，深化农村基层组织、治理单元和管理机构改革等。但在实践中🧖🏻‍♂️，一些地方还存在组织管理不力♋️、治理无效低效等问题⚇🫄🏼，包括组织变革滞后、治理单元结构不适应和治理方式落后🧑🏻‍🏭，一些重要事务没人管，一些重要区域缺人管🥡，一些突出矛盾问题无法及时化解和解决等。这是乡村治理需要解决的基本性问题。

（三）人的公共服务问题

在现代社会，人的行为不仅是需求驱动的，而且是投入驱动的👨🏻‍🦽‍➡️〽️，公共服务是治理之需要。一方面📿，现代社会是高效率社会，这种高效率是以生产力发展水平不断提高和社会公共服务越来越多为基础和条件的👷🏻‍♀️。另一方面➡️，现代社会是多元化社会，人的需求很多并且多样化🤴，这些需求最终要用投入来满足，没有投入就没有产出，而这种投入资源是稀缺的，它无论对个人👧，对单位，还是对国家都是如此🧚🏽。在我国乡村，不仅发展相对滞后🉑，而且发展差异化和多元化，老百姓对美好生活的需要是现实的、迫切的和多种多样的🧛🏽🦩，发展公共服务需求强烈，但公共服务的组织提供是有代价、有成本、有费用的，现阶段还不能完全由政府包揽下来，需要农民组织起来自我服务。在治理工作上，必须引导好、建机制🥕、拓渠道⛹🏻、增获得感，要对公共服务进行分类分级，强调社会共建👨🏻‍🦼‍➡️，鼓励多元投入，讲求因地制宜，实现逐步发展🥾。在实践中🗜，一些地方还存在引导不够、机制不完善、服务缺位、老百姓不满意等问题🏊🏽‍♂️。一些村庄对政府有等靠要思想♒️，在组织上缺乏联系群众、组织群众、沟通民意和民主办事的机制，了解群众对美好生活的现实需求和真实诉求不足💆，不重视分类分级和多元投入💆🏻‍♂️，提供服务观念落后和方式传统😪，不仅降低资源配置效率，还影响社会关系改善。这是乡村治理需要解决的现实难题🦐。

四、乡村治理的最终目标和实现途径

乡村治理的工作是以人为中心的。做好我国乡村治理工作责任重大，它的紧迫任务是为乡村振兴提供重要保障，推动建设开放包容、管理有力、稳定发展、共建共享的幸福家园🕯，最终目标是要在乡村建立良好稳定的社会秩序。随着我国的乡村治理进入历史新方位，加强和改进乡村治理工作🧜🏻‍♀️🧝🏼‍♀️，要实行问题导向，在政策目标上提高认识、有所聚焦并逐步拓展👨🏼‍🚀，在政策措施上改革完善管理体制，加强党的领导和政府组织协调🏄‍♀️，贯彻落实群众路线，夯实政治建设，以法治立秩序，以自治增活力，以德治扬正气🚣‍♀️，实行政治、法治、自治与德治相结合，强化各项保障；在政策实践中明确党政部门职责，激发乡村居民活力，促进社会协同参与，健全治理体系，整合治理资源，提高治理能力，有序有效解决乡村社会运行管理中面临的重大问题和现实难题🧎‍♀️。

（一）考虑城乡人口流动👨🏽‍🔧，扩大乡村治理主体的范围，实行共建共治共享😽，建立治理框架

开展乡村治理首先必须建立良好的治理框架。乡村治理的主体是乡村人口。但乡村治理不仅是乡村本地人口的事🕺🙅‍♀️，而且与乡村外来人口有关👰🏿，与城镇人口有关🧻，与社会各界有关。一方面，迄今我国的城镇化过程尚未最终完成👩🏼‍✈️，城乡人口流动性很大🐼，目前居住在乡村的人口是不断变化的。另一方面，在乡村治理中，党和国家可以调整城乡之间和不同乡村之间的边界🩲，并调节和平衡工农之间、城乡之间、地区之间的利益，从而突破乡村本地人口治理的范围。因此，在乡村治理工作上🧑🏻，必须有历史视角和全局视野🪵，并面向未来👩‍🔧🙏🏻，充分发挥目前居住在乡村的本地和外来人口的作用，适当扩大乡村治理主体的范围，实行共建共治共享🔑，重视和加强社会秩序建设，建立良好完整的治理框架。

在实践中🧭，要提高对乡村治理目标的认识，以人为中心抓好乡村治理工作🙆🏼‍♂️。明确乡村治理的任务是要解决问题，贯彻落实群众路线，在治理的目的上是为了群众，在治理的方式上是依靠群众👩🏻‍🎨，在治理的过程上是组织群众、管理群众和服务群众⛹🏻。要考虑我国城乡人口流动以及不同乡村之间人口流动的大趋势及对乡村治理的影响♻。对目前已离开乡村但与乡村发展有关的人员和目前及未来新进入乡村的人员的合理权益要进行科学界定并提供严格保护🧑🏼‍🌾🚶🏻。要对乡村事务实行共建共治共享✖️。既要考虑本乡本村人口的情况和需求👃🏿，也要考虑其他相关人口（包括城镇进出人口和跨区流动人口）的情况和需求，推动建设开放包容的乡村🙆🏼。要创新乡村治理体制。坚持党的领导、人民当家作主😏、依法治国有机统一，加强党和国家对乡村治理的领导组织协调，处理好乡村治理与其他治理的关系，夯实政治建设💸，以法治立秩序🧑🏽‍🎤，以自治增活力，以德治扬正气，实行政治☣️、法治、自治与德治相结合，强化法治作用🧛🏼‍♂️，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）加强村庄人员管理，了解乡村居民的现状🫓，健全联系机制，完善登记制度

开展乡村治理的最重要的基础是把乡村人口搞清楚🟢。我国的乡村人口有特殊性。这些人口主要是村庄人员🧒，包括常住村庄的人员😋、不常住村庄的人员以及不住在村庄但与村庄有关的人员等👈🏻📫，而村庄依法实行村民自治，农村集体经济组织成员依法享有农村土地所有权，有的居民属于村集体经济组织成员，有的居民不属于村集体经济组织成员🧖🏿‍♂️，把村庄的各种人员情况及其权责关系搞清楚，是比较复杂的🪅，也比较困难。因此，在乡村治理工作中👋🏽，首先必须加强村庄人员管理，强化组织服务工作保障👨🏼‍🍳，全面掌握乡村人的现状。

在实践中，要从实际居住情况入手🧑‍🍼，全面建立、健全和完善村庄人口调查😭、联系和登记备案制度。既要加强村庄常住人口调查登记管理⇨，也要加强村庄户籍人口调查登记管理🕺🏻，还要加强村庄临时人员调查登记管理。健全村庄人口及信息登记制度，完善人口及信息分类统计方法和技术标准体系，丰富人口登记信息内容。既要调查了解村庄人口及家庭的基本信息，也要调查了解这些人口的宗教信仰及参加宗教活动详细情况🛰、民族成分及参加民族活动详细情况等，以及文化水平、职业技能👩🏼‍🏭🚛、发展需求、思想动态🌌、政治观点👈🏿📃、法律意识等情况。完善和创新村庄人员动态联系机制🧚🍀，将邮政🥵、快递人员等作为重要工作人员🎁，及时动态更新信息🙅🏿。加强信息工作激励约束，建立信息不实举报或虚假处理机制☔️。

（三）引导乡村居民的进步，改造人的精神思想🫃🏿，推动人的现代化，夯实善治之基

开展乡村治理最长远的工作是提升人的文明进步。与城镇相比😿，乡村人口不断分化和比较分散，乡村治理涉及的问题更多样更复杂，比如社会断裂问题、宗教民族问题、改革发展问题和生态环境问题等，这些问题的提出都与人有关系👩🏻‍⚕️。乡村治理是否成功的最终标志，不是物的现代化，而是人的现代化。物的现代化是物质（收入）的增长🦩、技术的进步👵🏽、效率的提升😺、成本的节约等。人的现代化是人的精神健康🪼，人的思想进步🥎，人的勤奋努力，人的知识增长，人的方法改进和人的心态良好等。现代化的本质是人的现代化，它是实现善治的最重要的条件。因此，在乡村治理中🗑，必须关注人的行为背后的精神问题、思想问题和能力问题，把改造提升人力资本作为重要任务。

在实践中，要加强对现代社会发展规律和现代国家制度的宣传引导，推进在全社会建立马克思主义的世界观🏃‍➡️、历史观、人生观、财富观和辩证唯物主义、历史唯物主义的方法论🪴🪃，提高人们科学认识问题、分析问题和解决问题的能力。完善宗教管理政策🧛，防范宗教极端思想渗透🫓𓀈，对传播宗教和用宗教来管人的要从申报登记入手，进行全面管控🧙🏿🧙，加强责任追究。完善民族管理政策🚕，防范民族分裂思想渗透。加强法治宣传教育，提升公民意识和遵法守法观念‼️👶🏽。培育社会主义核心价值观，激励人的勤奋努力🦹🏽‍♀️，把时间利用好，贯彻按劳分配，对没有劳动投入及劳动贡献的在分配上要谨慎对待，促进从劳动不足转变到转移就业和多渠道就业。大力推广使用国语⚪️，加强职业技能教育🚶‍♀️，促进人的知识增长，提高劳动能力和劳动生产率。引导人的积累投资，从不重积累转变到重视积累，扩大使用机器设备和其他先进技术的范围🧑🏼‍🍼。加强现代先进文化引领和传统优秀文化熏陶，在乡村引导、培育和推广健康善良🍥、积极向上、开放包容、自求平衡的思维方式和良好心态，正确认识和理性对待人与人之间的各种差异，扎实建构人的心理平衡🤫。

（四）管控乡村居民的矛盾，重视改革“三有结合”，完善治理体系，保证社会稳定

开展乡村治理的最棘手的工作是管控社会矛盾冲突。与城镇相比，乡村地域广阔，人与人之间的差异更大🤵🏻，一些乡村社会矛盾冲突不仅容易发生，而且发生后难以处置。在乡村治理中🤸🏽‍♀️，要紧紧围绕保障乡村公共安全和人民群众安居乐业，解决全面深化改革与全面依法治国和改革🧚🏿、发展与稳定的突出矛盾问题🍖，防范重大风险挑战🚣🏻‍♀️，严厉打击黑恶势力和违法犯罪活动🙇‍♀️，确保社会稳定🦴。国家在重大政策改革上要把政策的顶层设计搞好🍐，重视实行“三有结合”（在政策中合理设置条件，按条件“有所不变”“有所取消”“有所修改”）👏🏻，用创新的办法解决发展问题，提高政策改革的科学性🛻、合理性和连续性🦕。乡村治理是一个体系，包括政治✊、法治、自治、德治等，要在秩序重构中理解乡村治理🤹🏼‍♂️，在全球治理的历史方位中看待乡村治理🔣，在党和国家治理、居民自治和社会调节的三元互动🧑🏿‍🦰😮‍💨、共建共治共享中考虑乡村治理，从指标体系到地方实践中开展模式新探。

在实践中，要处理好与群众利益密切相关的重大公共问题，深化缓解矛盾纠纷，确保无**件和大规模上访。党和国家的涉农机构改革要适应新时代要求，进一步简政放权🙂‍↔️、放管结合、优化服务，重建组织架构，调整机构职能，明确具体责任🧛🏼‍♀️，可有效解决问题，能真正解决问题。要把乡镇街道、（行政村）村庄及其社区作为乡村治理基本单元，加强和改进社区治理。乡村社区不仅承载着人民美好生活需求，也是乡村管理的基层平台，要以人为本🐪，注重信息技术最新成果的应用🟫，注重共享共建共管，考虑投入从何而来、什么人可入住、如何入住、与周边社区关系处理等问题。各地各部门要结合本地实际👮🏻，要明确农村稳定问题谁管、管什么和怎样管🦽🚣🏿‍♀️，破解治理难题🤳🏼，实现刚柔相济🏄🏿‍♀️，把矛盾化解在基层🧑🏼‍🌾。注重发挥优秀传统文化⚀、群众精神以及村规民约的重要作用，充分调动群众参与的积极性🌲，深入了解老百姓的“微痛点”，探索“为民解忧”新规律📅，用好人民群众调解乡村鸡毛蒜皮的问题☔️、行政调解政府行政部门的关系和司法调解诉讼及疑难复杂案件🤸，推动社会治理体系优化◀️。

（五）服务乡村居民的需求，强调分类分级施策🧑🏽‍🔬，创新体制机制，有效解决问题

开展乡村治理的最现实的难题是有效服务群众需要。与城镇相比🫄🏿，乡村是多种类型并存，有的经济发达🧚🏼，有的经济落后，有的要集聚提升，有的要搬迁撤并，有的要融入城镇，有的要保留特色🤶🏼，不同乡村发展需求差异悬殊✪。在乡村治理中，要满足人民群众对美好生活的需要，解决发展不平衡、不充分和发展变化大、难以持续的突出问题，必须强调分类分级施策，创新体制机制🕟。一方面，资源是有限的。要运用现代经济学观念来指导工作，在提供服务上要考虑投入🕒、产出和风险，实行有限目标🙆‍♀️，保基本、保关键，保持框架不变，巩固社会秩序，提高资源配置��率（秦中春👦🏼，2018）。另一方面，群众的获得感很重要🆒。要充分发挥村民自治的作用⚃，对乡村人的需求进行全面调查和排序🧰🫵🏻，实行统筹兼顾，多投入、多产出，自筹资源增加服务👨🏽‍🔧，逐步拓展目标。“有些事必须干，有些事可不干👩🏻‍🦯，有些事要先干🤙🏻，有些事可以逐步干”☑️。

在实践中👥，要提高群众认识，正视乡村服务提升的约束条件🛤🧑🏼‍⚖️，明确首先做好基础工作，然后逐步深化拓展🍩，建立投入优先序🌔。要综合考虑文化、政治🎐、经济🤾🏽‍♂️🏀、社会、生态的需要和更富强🏊🏿、更文明、更民主、更和谐、更美丽的目标🚴🏿‍♂️，围绕进步乡村（文明—和谐）—平安乡村（和平安定， 扫黑除恶，纠纷排解🙂，依法治理）—发展乡村（经济发展，社会发展，乡村振兴，乐活乡村）—美好乡村（家园美丽—人民幸福）的路径把工作做好，逐步深化治理目标和拓展治理目标🫒。

（六）疏导乡村居民的转变🌓，正确解释人的差异💂🏿‍♀️，支持社会流动，搭建转变阶梯

开展乡村治理的最需要的探索是搭建人的转变阶梯。工业化和城镇化是现代社会经济增长的中心。相比之下🧑🏼‍🤝‍🧑🏼，乡村发展是有落差的👱🏻‍♂️🚚，同时乡村之间也是有好有差的🤽🏻，将乡村治理好是历史难题，也是世界难题🎑。要在理论上承认和尊重差异🧎🌏，包括工农差异🔙、城乡差异和乡村与乡村的差异等🚦🔤，在实践中正确对待和积极化解这种差异。乡村地理位置的不同和人的勤奋努力、知识增长与运用、储蓄积累投资的多少等，均是决定差异的重要因素💙。对人与人之间的各种差异能否进行正确解释与合理引导非常重要，关系重大。要把建立良好稳定的社会秩序，激励人的生产性努力🏋🏼‍♀️，抑制人的分配性努力，调节人的不努力（秦中春🤽🏻‍♂️，2014），防控人的破坏性努力🖖🏿，支持人的社会流动（秦中春，2016），搭建引导和帮助乡村人口迈向美好生活的转变阶梯作为乡村治理的重要任务🙇。这种转变阶梯因人而异，因村而异🚣🏿。比如有的需要资金信贷服务，从无资金到能融资🧏🏿‍♀️，从少渠道到多渠道👰🏿‍♂️。有的需要发展机会及物质激励，从无助、偷懒到有希望、勤劳，从贫困到富裕。有的需要专门教育培训和科技示范带动，从无知到智慧，从落后到先进🔌。有的需要就业创业帮扶和社会保障👩🏼‍🦱，从务农到非农就业和城镇从业，从社会保障弱到社会保障强。有的需要精神心理支持和法律服务援助，从懦弱不敢到坚强勇敢，从信教到不信教等。

在实践中，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，建立健全党委领导、政府负责🛀🏼、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑（中共中央党史和文献研究院，2019）的多渠道💃🏿、多元化🛢、多形式的帮扶体系，健全和完善国家与社会保障👨🏼‍🍼，做好乡村人的精神思想工作🧑，鼓励人的勤奋努力，促进人的知识增长*️⃣，支持人的积累投资，组织提供便利服务𓀔，帮助群众不断改善发展条件。各地乡村帮扶的具体模式因为乡村类型的不同而差异很大，要深入考虑所在乡村的隐含假设条件，包括时间⛪️、空间和背景条件👃🏼，按照具体哪个地区、哪个村庄、哪种类型👚🏬、详细条件🦸，以及乡村发展的过去、现在和未来等🐘，考虑帮扶的顶层设计🦅、结构设计、功能设计和目标任务，建立转换阶梯，探索合理路径和有效措施，不断满足乡村人口通过努力奋斗追求和实现美好生活的需要。

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