城乡一体化进程中的农地流转问题研究

唐银亮

来源: 资源网

　　摘要：实现城乡一体化是“十二五”时期我国经济社会发展的战略目标🤨。农地流转有利于打破我国长期存在的土地城乡“二元化”管理的藩篱，为推进工业化🐝、城镇化和农业现代化铺平发展之基🍽🌡。随着城乡统筹发展步伐加快，农地流转的需求越来越迫切👉🏼。但是，农地流转“试水”过程中暴露出的法律支撑不够🏕⚔️、合法权益难以保障及配套制度不完善等问题不容忽视🧑‍💻🏡，因此，在明晰农地流转概念及了解其现状的基础上🤹🏼‍♂️，通过修改完善法律法规🧑🏻‍✈️🖕🏻、构建农户权益保障机制和建立健全配套制度来完善我国农地流转制度👸🏼👟。
　　
　　关键词🛍️：城乡一体化 农地流转 法律支撑 权益保障 配套制度
　　
　　城乡统筹是我国在新的历史时期针对建国50年来国内城乡发展失衡提出的新战略。2010年中央1号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中再次强调“要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求”👨‍🚒。其中更是提出了“稳定和完善农村基本经营制度以及有序推进农村土地管理制度改革”的明确要求🈶。在城乡一体化的总体构想中，农地流转无疑是最为核心的一环。近年来，作为中央确定的城乡统筹综合改革配套试验区的成都和重庆相继实施农地流转新政，一些争取“新区”的地方也试图创新农地利用模式，农地流转的有益探索为城乡一体化建设积累了经验，但在“试水”的过程中也暴露出法律支撑不够🔡、合法权益难以保障以及配套制度不完善等问题，本文将研究和探讨这些问题并提出相应对策和建议以期对完善土地流转制度有所助益🐪。
　　
　　一👉🏿👷🏿、农地流转概述
　　
　　1、农地
　　农地是农业用地的缩略称谓👰🏻‍♂️，在我国相关研究农地产权制度的文献中出现了农村土地、农村集体所有的土地、农业用地等。[1]我国现行法律中🙋🏻‍♂️，《中华人民共和国土地管理法》采用的是农用地，而《中华人民共和国农村土地承包法》采用的是农村土地🧠。2002年💗👨‍🦽‍➡️，国土资源部重新公布了土地利用现状分类标准中，将农用地分为耕地🤹‍♂️、园地、林地、牧草地、其他农用地五类。基于研究农地流转的需要,尊龙凯时娱乐可以将农地的概念分为广义和狭义两种🙇🏽，广义是指包括农村宅基地在内的能够流转的各类农用地😊。[①]狭义的农地仅指用于生产的农业用地。本文的研究对象主要是指广义农地中的耕地、林地、农村集体建设用地和农村宅基地。
　　
　　2、农地流转
　　我国土地按所有制可分为两类；一是城市土地⭕️👨🏿‍🏫，归国家所有；一是农村土地🐏，归农民集体所有。目前，国有土地使用权可自由公开交易；但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共建设👨🏻‍🦯‍➡️，不能抵押和买卖。在家庭承包责任制的制度框架下，我国的农地产权结构被分解为三种权利👨🏿‍🦱，其一是所有权；其二是承包经营权；其三是流转经营权。[②]首先，集体拥有农地的所有权，然后发包给农户，实现所有权和承包经营权的分离；然后，存在拥有承包经营权的农户通过依法采取转包🎍、出租、互换👩🏽‍💻、转让或者其他方式流转将土地经营权转让给其他农户或经济组织的行为，即实现承包经营权，并基于承包经营权的流转产生新的流转经营权。[③]简单地说👨‍❤️‍💋‍👨，农村土地承包经营权是基于农村集体土地所有权派生出来的用益物权，流转经营权是基于土地承包经营权的流转合同产生的债权。由此可见，农地流转是指农地的所有权或承包经营权在不同经济主体之间的流动与转让。农地所有权的流转，主要是以征地等方式实现的农转非🤵🏽，可称其为外部流转或称“官转”[④]👲🏽。农地承包经营权在农户之间的流转，主要有出租♢、转让、转包、互换、入股、拍卖🐛、抵押等等🧑🏻‍🌾，可称其为内部流转或“民转”💾。本文研究的是为解决建设用地紧张与农地低效利用并存的矛盾，加快城乡统筹步伐，在依法、自愿、有偿的原则指导下由政府主导并推动的以入股、互换👷、出租等形式为主的“官”“民”互动的农地流转。
　　
　　3、我国农地流转概况
　　综观我国农地流转的历史轨迹，尊龙凯时娱乐可以清晰地观察到我国农地流转政策的演变过程🌨。新中国成立60 年来，农地流转的公共政策经历了三个非常明显的转变🔎。首先是政策从改革开放以前单一的政治考量转向改革开发以后政治考量与市场效率考量并重，这种“兼容并重”是市场化内在要求在政策层面的体现⌨️；其次是政策诱发的利益导向从改革开放之前偏重“利益向上”📊➙、注重国家整体利益到改革开放之后逐渐偏重“利益向下”、兼顾社会利益和农民群众利益；此外就是改革开放以前农地作为生产要素的收益分配多为国家整体占有到改革开放后农地收益更多地倾向于农民独享✹。[2]农地流转政策的转变既是因为国家意识形态改变与公共政策弹性空间扩张的结果，更是社会转型和时代发展的必然选择。
　　我国土地流转升温始于90 年代中期之后。1992 年广东南海“土改”， 土地股份制让农民通过组建股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租并凭股权分享土地非农化的增值收益🤟🏿，意味着集体土地不用经过国家征地就可直接转为建设用地。2005 年广东省颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案) 》明确规定农村集体建设用地使用权可于同年10 月1日起上市流转👨🏽‍🔧。2007年6月，国务院批准重庆👨🏽‍🍼、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年🙍🏿‍♂️，成都市委、市政府开始启动农村产权制度改革试点🟰🏨。通过对都江堰、温江、双流、大邑等4个区、市、县和14个重点镇的农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用权👈🏼🍭、房屋所有权和林权🧑‍🧒🫴🏼，进行登记确认👰🏽，让农民与城镇居民一样享有同等物权🔌，然后通过农村产权交易市场等形式促进农村土地流转和适度规模经营。[3]至此,土地流转成为城乡统筹发展的重要课题，以农地流转为核心的农村土地制度改革成为我国破解三农问题和推动城乡统筹发展的重要举措。当前，农地流转在国内的试点和探索积累了不少经验，但还远不适应城乡一体化的发展要求#️⃣，诸多不足有待完善。
　　
　　二、农地流转实践中存在的问题
　　
　　1、法律法规支撑不够
　　
　　1.1农地流转的法律法规和政策难以操作和执行
　　法律层面🏊🏽‍♀️，1988年《中华人民共和国宪法（修正案）》第二条规定🥟：“宪法第十条第四款‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。’修改为：‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。’”，我国首次在国家根本大法层面为土地流转“正名”。此后，《中华人民共和国农业法》第72条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第五节第32条至第43条就农村土地承包经营权的流转方式👩‍🚒，遵循原则，流转合同的内容等都作了明确规定。《中华人民共和国物权法》第128条和129条就农村土地承包经营权流转的原则、方式🍴、条件和流转期限，及经营权证变更登记等也作了明确规定🥨。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对包括因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让👭🧽、入股等流转发生的纠纷在内的农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁作了明确规定🤥；法规层面🥅，农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》共六章36条👩🏻‍🦯，对农村土地承包经营权的流转，管理监督纠纷裁决等都作了更加明确的规定。《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》就农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁作出了详细规定👨‍👧‍👧；政策层面👩🏽‍🏫🏋🏼‍♂️，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001］18号），农业部《关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包使用权流转工作的通知〉的通知》（农经发[2002］5号]🫱🏽，《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电[2004]21号）都对农村土地承包经营权流转工作做了详细规定和说明🥸。[4]最具代表性的政策是2008 年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务🏂，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包🕟、出租、互换🍎、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权🏇，发展多种形式的适度规模经营。”2010年中央1号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中再度强调“加强土地承包经营权流转管理和服务👩🏽‍💼，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”🔧。
　　由此可见🚵🏻，我国农村土地流转的法律法规和政策经历了一个从无到有😫、从不规范到日渐规范的过程。但就城乡一体化进程中以农地流转为核心的土地制度改革急待深化的迫切需要💭，农地流转的实践必然会日益频繁和复杂，但目前👨‍🌾🥂，无论是我国《宪法》🕺🏽、《土地承包法》、《物权法》等法律的规定，还是相关法规和政策，都过于原则和笼统，缺乏可操作性🤹🏻‍♂️。为切实保证《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的贯彻落实，国土资源部在随后出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中明确“近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用��出让和转让办法🧐。”，但时隔一年多，该办法仍未面世。过于原则和笼统的法规政策导致许多地方出现有法难依的现象，各地土地流转相关的地方性法规及政策因此大相径庭，背离法律法规和政策原则的土地流转活动更是暗潮涌动👃🏿🤱🏿。
　　
　　1.2农地流转法律和政策空间难以满足城乡一体化发展之需
　　近年来🧎‍➡️，二三产业在农村获得长足发展，加上80👵🏼、90后外出务工或毕业就业以及农业机械化的推广，原有的庞大农业人口由农业向二🎳、三产业转移，农户由原来的农村散居向农村集居或城市散居转移👨🏻‍🚒，与此同时，城乡统筹步伐加快，乡镇基础设施建设得到加强🐆，城市工业化向农村扩张，城镇化规模不断扩大。这些变化催生了农村农地流转的现实需要，这种迫切需要主要表现在三方面：一是征地范围不断扩大；二是农用地转为建设用地，农村集体用地转为城市建设用地；三是存在农村宅基地向村集体组织外流转现象，农村宅基地和村庄整理所节约的土地复垦少，转为建设用地的多🤌🏼，但是这种迫切需求与当前法律政策背道而驰。首先👩🏻‍🦯，这种想象有违《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的要求🏊🏽。[⑤]其次🤚🏼，这种现象违反了我国《宪法》、《土地管理法》🤽🏻、《农村土地承包经营法》以及《物权法》的要求。[⑥]当前，一些地方借“土地制度创新”之名打“擦边球”，撬动着我国土地宏观调控的“闸门”🐭，形成了一股违法提供建设用地的暗流✭。违法批地等土地违法违规行为的主体🌸，已由地（市）级政府“下移”，在县、乡（镇）政府甚至基层村组织大面积“开花”，擅自以村组织的名义改变农村集体建设用地的性质和用途，在一些地方已经成为违法供给建设用地的主渠道。受“改革创新”之惑，地方农地流转引发的“滥占乱用”现象严重。[⑦]
　　
　　2、合法权益难以保障
　　农地流转的主体是依法享有土地承包经营权的集体经济组织的农户。但我国2004年宪法修正案第十条规定：“农村和城市郊区的土地🐗🧑‍🧑‍🧒‍🧒，除由法律规定属于国家所有外🤓，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”从该条规定看🌞，农村土地所有权的主体是集体所有，这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。但根据《土地管理法》第十条的规定[⑧]➖，“集体”一共有3种：村农民集体、乡(镇)农村集体、村内两个以上农业集体经济组织👋，正是这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清，更导致了农地流转过程中农户利益难以得到“所有权”的保障。其次，农地流转过程中农户缺乏定价权🙇🏿‍♂️。农户作为农地流转的主体，按理有权依自己的意志决定农地流转价格*️⃣。但在实践中🪀，无论是政府征用集体土地，还是“官”“民”互动的土地流转过程中双方达成的协议价格🔼，都不是类似国有土地在完全竞争市场自发形成的市场价格🧞😨，而是变相的政府定价。现实中又由于农户在农地流转中的信息获取权♠︎、知情权、参与权🐬、获得服务与指导权等程序性权利缺失🎼🦸🏼，信息不对称和暗箱操作使农户在土地流转中处于非对等境地。此外👊，农户利益难保公平体现在农地流转完成后🏃‍♀️。当前🧂，在农村社会保障不尽完善的情况下🙃👷，土地充当着社会保障的角色，发挥着社会保障的效用🧑🏻‍🦱，当农民兼业从事非农生产时，尽管失去非农就业机会🫅🏿，农民仍可返乡从事农业生产以获得农业收入，农村的土地仍能为他们提供最后最基本的保障。但当农地流转完成后，农民离开土地而进入城镇,是农民身份向市民身份的转换,但实际上🏌🏿‍♀️，为数众多的农民进城后,不仅身份难转变,而且在就业、工资、住房📆、子女入学、社会保障等方面无法享受市民待遇,尤其缺少表达自己利益和诉求的权利♿。[6]加之农地流转中存在的流转合同不规范、流转价格偏低且各地差异巨大🫔、流转收益无保障、流转纠纷难裁处等问题,都会对农民合法权益造成损害👬。
　　
　　3🩱🏥、配套制度不完善
　　任何制度的建立和实施都是在一定的制度环境中进行的。所谓制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则🧗🏿。农地流转作为农村土地制度改革的核心内容，离不开配套制度的支撑。农地流转，首当其冲的是要有与之相配套的户籍制度🍲。当前😿，城乡有别的户籍制度仍是农地流转过程中最大的“拦路虎”。二元户籍管理制度使进城从事二🤌🏼、三产业的农民或农地流出后没有养老🙎🏿、医疗保险等保障, 土地的社保功能使得进城农民不愿也不敢放弃土地, 从而阻碍了农地流转👛。[7]农地流转既缺乏流转动力♠︎，也缺乏流转后的保障。其次，农地确权、登记、交易制度尚不完善🙇🏽‍♀️。农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权, 缺乏土地租赁权和抵押权,土地收益索取权不完整🦶🏻🏌🏼‍♂️、不清晰🫢，产权的不完整和模糊容易造成农地流转过程中的“异化现象”。[⑨]产权主体不明、权利束残缺,加之当前农村集体土地所有权和农村土地承包经营权的确权登记颁证工作滞后，以及缺乏由市场中介服务体系和信息平台组成的农村土地流转市场🟤，造成农地合法流转不畅🧑🏽‍🚒，“隐性”市场繁荣。另外，农地流转过程中缺乏有效的中介评估和有效监督制度，容易造成利益不公和利益受损，而农地流转后缺乏相应的风险救济和社会保障制度🧗🏿‍♀️，成为当前农地流转过程中的最大制度障碍。
　　
　　三、解决农地流转关键问题的对策
　　
　　1🙆‍♀️、修改完善农地流转相关法律法规
　　一是要继续坚持农村土地集体所有制和农村家庭联产承包责任制🍓，强化和规范农村集体经济组织的所有权主体作用👋🏽，明确村集体经济组织的权利和义务，充分发挥其土地管理🤧、农地流转过程中的中介服务和监督职能，防止村集体土地“决策”个人化和以权谋私；二是要统一农地流转的性质🧑🏿‍⚕️，[⑩]严格控制农地流转过程中以承包地换社保、以宅基地换住房、以“土地换市民身份”等方式引发的农民“失地”“无保障”或“保障不到位”的现象👨🏻‍🦱。三是要以耕地保护和实现城乡一体化为根本原则➖🧠，根据《基本农田保护条理》，对于基本农田划定范围内的农地流转继续严格实行“三不”政策，对于经过土地整理和宅基地置换等整治的非基本农田，放开“不得改变土地用途”的规定。
　　综观我国农村土地承包经营权相关法律法规，当前法律法规和政策重在保护土地承包经营权的“社会保障”功能😸，土地承包经营权虽具有用益物权的性质，但其财产权的功能被弱化🙎🏽‍♀️。因此，要从根本上转变立法思想，将农村土地承包经营权转变为“强财产”和“弱保障”的用益物权。要立足我国人多地少的基本国情和当前城乡一体化发展的现实需要,结合当前农地流转的经验教训,系统修改和完善《农村土地承包经营法》，同时结合科学合理的农业土地用途分类与管制制度，出台具体的农地流转实施办法，对农地流转方式、配套制度建设🪠、农地流转过程监督、风险救济和社会保障等方面作出具体规定🧜🏿。
　　
　　2🐙、构建农户权益保障机制
　　任何制度创新的发生都是在满足预期创新收益大于预期创新成本这一前提条件下发生的🧝🏿‍♀️。农户利益若在农地流转过程中得不到保障🍅，农地流转将缺乏动力和热情👲🏙。农地流转的目的不仅仅是为解决“用地指标”问题，更重要的是为满足“三农”发展和城乡统筹发展之需🤶🏿👨‍🍼。在依法的基础上，要尊重农户的“自愿”，“不得损害农民土地承包权益”🤦🏻‍♂️。一是要保障农民在农地流转过程中的程序性权利。开展土地流转必须严格遵循“依法自愿有偿”原则，切实按照相关法律政策规定的程序运作，坚决杜绝越俎代疱和强制流转行为🤏🏻。要保障农地流转过程中农民享有的知情权、参与权🚲、监督权以及土地流转自主权和流转土地的收益权🤵🏿‍♂️。尤其需要注意的是，在对涉及由村集体所有、尚未承包到户的土地进行流转时，还必须按照《村民委员会组织法》的规定操作🌨，召开村民会议讨论决定以防村干部自我决断🧑‍🤝‍🧑，给日后产生矛盾和纠纷埋下隐患🏗🦤。二是要保障农户在农地流转过程中的实体性权利🧗‍♂️。农户在是否流转和流转方式上有自主决策权，在流转收益上更要有“说话权”。正如著名经济评论人叶檀提到，“鉴于以往土地流转权的定价权主要掌握在地方政府手中🚺，因此，土地流转的核心是引入农民定价权，根据市场定价➞。”三是要保障农户的合法救济权。农村集体所有的土地🧛🏿‍♂️，农民作为农村集体经济的成员取得其承包经营权，属于用益物权。这种用益物权一经设立，就具有物权的属性，即具有排除包括所有权人(发包人)在内的一切人的干涉和侵害。因此，要以《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》为依据，帮助农民使用诉讼、仲裁和调解等法律手段维护农地流转过程中的合法权益，特别是要健全农村地区县、乡法律等仲裁机构，为农民提供以仲裁和调解手段为主的法律救济服务。
　　
　　3🧑‍🦲、建立健全农地流转配套制度
　　配套制度不完善，就无法为农地流转提供必要的配套服务👦，无法规范流转程序👩🏿‍🔬，更无法保障农民权益。首先要启动户籍制度改革,对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助,避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生。[8]当前重庆启动的户籍制度改革值得推介🎥。[11]其次要完善农地产权确权、登记制度。2009年的中央一号文件就明确要求“做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点📁，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”👨🏻‍🏫。农村土地权利登记🫁，是承包土地使用权流转的基本要求，因此，要确立统一的土地权利确认部门、权利登记机构和登记制度🥸；此外，要建立城乡一体化的农村土地流转市场，完善与之相适应的市场中介服务体系和信息平台🏩，如成立了土地流转交易所或交易中心👬🏼。[12]此外,要建立和健全“失地”农民的社会保障制度。一是应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接🧑🏻‍🏫，按照失地农民的不同年龄、不同的失地情况以及不同的就业情况等采取区别对待的政策，建立基本生活保障、养老保险和医疗保险相结合的综合保障制度；二是要保障失地农民子女的九年义务教育和失地农民自身的职业技能培训🌞🧑🏼‍⚖️，对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训💬。三是要建立失地农民重新就业自主创业保障机制和失地农民资产管理收益分配保障机制👩🏼‍✈️，使失地农民摆脱在农地流转收益上的等🧑🏼‍🏫、要🍅、靠思想🤴🏽，积极就业🈯️、自主创业。
　　
　　四、结语
　　
　　上世纪90年代中期我国出现的农地流转现象被学界称之为“第三次土地革命”,近年来的实践证明，这一“新土地革命”顺应了我国当前经济社会发展要求🎪，对解决“三农”发展之困👩🏻‍🍳🚤、实现城乡一体化发展意义重大🧑🏼‍🚀。但是，实践也同时告诉尊龙凯时娱乐，“革命尚未成功，同志仍需努力”🧑🏻‍🍳。近年来 广东、四川、重庆等地农地流转的探索和尝试暴露出的问题不少，尊龙凯时娱乐对于农地流转应采取审慎态度,尽快修改完善相关法律法规💧，构建农户权益保障机制、建立健全相关配套制度，在建立土地流转日常管理机制、规范土地流转程序、加强土地流转工作指导的基础上,根据“依法🐫、自愿🕘、有偿”的原则,探索农村土地流转利益协商的新机制,确保农村土地依法、有序流转,促进城乡统筹发展，实现城乡一体化。
　　
　　参考文献：
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　　注释：
　　[①]基于当前农地流转的现状🫸🏿，本文研究的农地主要是指广义农地中的耕地🤦、林地🧚‍♀️、农村集体建设用地和农村宅基地。
　　[②]为与承包经营权相区别🕡，笔者称第三种权利为流转经营权🧑🏻‍🔧⚜️，是因为这种权利是基于土地承包经营权的流转产生，对北京尊龙凯时AG娱乐平台招商官方网站甘衢和袁枫朝在《农地流转问题中四象限模型理论初探》一文中提出的“我国的农地产权结构被分解为3种权力⏮，其一是所有权；其二是承包权🖇；其三是经营权🧔🏻‍♂️。”观点持异议。
　　[③]根据《中华人民共和国农村土地承包法》第10条规定🧑🏼‍🚀：“国家保护承包方依法、自愿🛑、有偿地进行土地承包经营权的流转🚴🏼‍♂️。”。第39条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方🦗，承包方与发包方的承包关系不变。”转包主要指承包方把自己承包的土地，在一定期限内全部或部分转交给本集体经济组织的其他农户耕种📒。出租🐺，主要指承包方作为出租方将自己承包的土地在一定期限内全部或部分租赁给本集体经济组织以外的单位或者个人，并收取租金的行为。转包和出租后🧖🏽‍♀️，虽然土地不再由原承包人耕种，但土地承包经营权的主体没有发生变化，承包关系也并不是发包方与接包方或者承租方之间的关系，而仍然是原承包方与发包方的关系🧘🏼‍♀️。土地转包或者租赁存在着三方当事人，两方面的法律关系。从转包看，发包人与承包方之间存在土地承包经营权关系，承包方与新的承包方（即接包方）存在转包关系🕡。从出租看🙋🏽‍♂️，发包方与承包方之间存在土地承包经营权关系，承包方（即出租方）与承租方之间存在租赁关系🐻‍❄️。发包方与承包方之间的关系属于土地的用益物权关系，是承包法律关系的基础。转包方与接包方的关系👨🏿‍🦱🧑🏼‍🚀，以及出租方与承租方的关系属于债权关系。土地承包经营权的债权关系受物权关系的制约，所以👪，在转包和出租土地时💳，承包方应与接包方或承租方签订转包合同✯，在该合同中落实发包方与承包方土地承包合同的具体内容，明确双方权利义务。《农村土地承包法》第39条规定💆🏽：“承包方将土地交给他人代耕不超过1年的，可以不签订书面合同。”但如果代耕超过1年，为明确双方权利义务关系，减少争议👃，应当签订书面合同。参见：http://www.ynszxc.gov.cn《如何正确理解土地承包经营权的转包和出租》
　　[④]华中师范大学陆剑在2009年民商法学博士生学术论坛上作的《农地流转的实践图景——鄂中个案的法尊龙凯时AG透视》发言中提出“官转”和“民转”概念,笔者赞同此观点.
　　[⑤]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确要求“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度🐋，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度👷🏼‍♀️，严格宅基地管理👩🏻‍⚖️，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地🤹🏼‍♀️，首先要复垦为耕地🧎🏻‍♀️‍➡️，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地🧐，逐步缩小征地范围🚂，完善征地补偿机制👨🏽‍🍼。”
　　[⑥]我国《宪法》第10条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有💊。”。
　　我国《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”🧑🏻。第44条第一款规定♜：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省🪯、自治区、直辖市规定的标准。”第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让🤙🏼、转让或者出租用于非农业建设💂🏻‍♂️；”。
　　我国《农村土地承包法》第33条第二款规定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途🕵️‍♀️；”🧙🏿。
　　我国《物权法》第128条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转👷🏻‍♀️。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准🏓，不得将承包地用于非农建设。”。
　　[⑦]参见系列报道:1🦔、农地非法入市渐成暗流🧑🏻‍🦲，集体土地“制度创新”不能“越轨” http://news.xinhuanet.com/politics/2007-09/12/content_6707218.htm，2007-09-12；
　　2、农村集体用地“农转非”问题暗流汹涌，半月谈，2008-02-03；
　　3、地方政府以农地流转名义诱农民交地现象引关注http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/30/c_12497340.htm🧈，-望新闻周刊，2010-8-30🥴；
　　[⑧]我国《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营🧑🏼‍💼、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的🛀，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理👈🏽。”
　　[⑨]即地方有关管理部门以农地流转之名与民争利, 严重侵害农民权利和利益.
　　[⑩]对于农地流转过程中流转的是经营权（不丧失土地承包经营权，如土地入股:王培伟,杜鹃, 肖思思.喧哗与骚动：珠三角“土地入股”变局启示录.半月谈 http://news.xinhuanet.com/politics/2008-07/29/content_8832232.htm）还是土地承包经营权（丧失土地承包经营权，如土地换市民身份:秋风.土地换户籍是一宗公平交易么?南方都市报👨🏿‍🌾🤏🏻，各地实践不一🉑。
    [11]重庆全面启动户籍制度改革，http://news.xinhuanet.com/local/2010-08/15/c_12447839_3.htm8月15日，重庆户籍制度改革全面启动当天🌹，由于广大农村居民户籍制度改革的关注度很高，为方便农民咨询转户政策，全市40个区县、相关部门、企业、高校在15日集中设立户籍制度改革咨询转户站。同时为方便农民办理转户手续，公安、国土1️⃣、农委、社保等部门在活动现场开展一站式办公，受理农村居民转户、退地🤸🏽、参保申请👷🏿‍♀️。据了解，为确保转户农民权益，重庆市还设计了农民农村权益弹性退出机制，避免让农民“裸身”进城。重庆规定，农民进城后可有“3年过渡”“3项保留”，即农村居民转户后承包地、宅基地的处置可有3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地🧑🏻‍🦼‍➡️、承包地使用和收益权；农民转户后可继续保留林地使用权、保留计划生育政策福利、在农民自愿退出承包地经营权之前保留农村各项补贴。“农民转户后，可享受城镇就业、社保👋🏻、住房、教育、医疗政策，与城镇居民享有同等待遇👩‍🏭，重庆市户籍制度改革将用10年时间让1000万农民带着尊严和财富转户进城🚂🧑🏼‍🦲。”

[12]完善农地流转配套服务,http://www.nctudi.com/news_show.php/id-5179.2008年11月，安徽省首家农村土地流转交易中心在凤阳县正式挂牌💃🏿，承担着汇集当地农地流转信息🐶、规避流转风险、建立流转平台等职责✡️。中介服务组织对农地流转有着多方面的积极意义，应尽快在全国范围全面推开。