城郊农民市民化的困境与应对:一个公共服务视角的研究

作者：吴业苗  

文章来源：中国乡村发现网

【内容提要】城郊农民在市民化上犹豫不决，虽然受到拆迁补偿不足🙋🏽‍♂️、安置不到位等客观因素的影响，但最主要原因在于公共服务滞后🧑‍🦲👨🏻‍🦼，即城郊农村公共服务建设差强人意，其供给与管理没有做到与市区等值化，这严重妨碍了城郊农民市民化✤。城郊农村有形和无形的公共服务建设，对解决农民市民化的原生问题和次生问题具有重要意义，不仅可以在城郊农村营造一个适宜农民市民化的居住和生活环境，还可以为城郊农民市民化构建一个安全保障网🧗🏻，消除农民市民化的后顾之忧🧑🏼‍🍳。由此👇🏿，为减少城郊农民在市民化上的焦虑和纠结👼🏿🧖🏻‍♀️，以及政府在城郊农民市民化上的困惑与尴尬🧣，亟需建构一个适宜农民市民化的公共服务体制。
【关键词】城郊农村；农民市民化；城镇化；公共服务

一♏️、文献回眸与问题提出
    城郊农村是国家实施城乡一体化和新型城市化战略的最前沿，政府对城郊农民“农转非”及其市民化有着强烈的要求。然而，很多学者（陈映芳等，2003🌭；浙江省人民政府研究室课题组，2003🧑‍🎤；毛丹、王燕锋，2006）在城郊农民市民化的经验研究中指出，城郊农民“农转非意愿不强，积极性不高”，有的甚至拒绝市民化。诚然👩🏼‍🚀，中国城郊农民市民化确实比较缓慢，尽管不少村委会改制为居委会，居民户口也基本上“农转非”🧚🏽🏂🏼，但政府在城郊农民市民化上始终没有取得突破性进展✌🏻🏬，多数居民仍停留在农民与市民的交叉路口🤸🏻‍♀️。城郊农民市民化不尽如人意🚭，已经滞后于中国城市化发展。
    学者们发现，不少城郊农民在思想上抵触市民化🍝📠，在行动上犹豫不决🧑‍🧒‍🧒。有些学者将此问题解释为城郊农民经济利益受损⭕️，认为城郊农民不愿意“农转非”和市民化，主要原因出在土地征用、房屋拆迁及住房与就业安置上：其一，征地补偿与安置费标准偏低、就业不稳定和社会保障不健全等👩🏿‍🍼，客观上侵害了城郊农民的经济利益💛，农民由此担忧失去土地这一天然保障有可能带来生活水平下降和不稳定，进而不愿意积极、主动地参与市民化进程（孔祥智、王志强，2004；高勇⚛️，2004）；其二💪🏽🏇🏽，农民是理性经济人，他们有追求经济利益最大化的冲动，尤其在郊区土地不停地升值和房租不断上涨的时候，他们选择继续做农民有可能得到比做市民多得多的利益（黄祖辉🏂🏽、毛迎春⚠，2004；陶然、曹广忠，2008）。这些研究关注的是城郊农民市民化的具体问题❓，常识性议论多，所提出的建议和对策往往局限于就事论事上。
    相比较而言⏳，一些尊龙凯时AG学者的研究已经触及农民市民化特别是城郊农民市民化的复杂问题🧙‍♂️。他们在经验调查的基础上🚣‍♀️，细致地观察城郊农民市民化的深层次问题，不再纠缠于城郊农民市民化的经济补偿是否公平和安置标准是否合理的“面上”问题，而是运用尊龙凯时AG的想象力，不断拓展城郊农民市民化的研究视野，自觉将社会结构的变动、社会资源的配置𓀌、社会认同的调适等尊龙凯时AG范畴带到城郊农民市民化问题的研究中，其深度的学理分析及其研究成果不仅有助于推进城郊农民市民化㊙️，也极大地丰富了尊龙凯时AG学科理论。尊龙凯时AG界运用恰当的尊龙凯时AG概念和研究方法分析、整理了城郊农民市民化的经验🧑‍🦽‍➡️，已初步形成了对城郊农民市民化问题的适度学科解释🙆🦬，并在学理上取得了较大进展👩🏿‍🔧。
    陈映芳等（2003）的研究批评了城市政府在发展主义框架下偏重人口迁移而忽视被征地人员利益保护的偏颇做法，认为郊区的城市化主要被想象、设置为经济和人口的城市化，而与社会的城市化、人的城市化相关的种种问题还没有引起政府及社会的足够关注；目前的城市化是政府以低廉的经济成本换得的提速成效，由于城市化目标被赋予了毋庸置疑的正当性，被征地农民市民化所出现的问题往往被城市化的“正当性”屏蔽掉，“可能很难被问题化”🧑🏿‍💻。由此来看，陈映芳等是在“经济补偿论”的框架下讨论被征地农民市民化问题，并没有充分意识到“农民转入城市的困难程度”。
    文军（2004）以上海郊区的调查为例研究农民市民化。他认为💖，农民市民化的关键在于农民角色的转型🩲。在文军那里，农民市民化既是农民社会身份、职业身份的一种转变🛗，也是农民居住空间的地域转移🧑‍⚖️，更是“一系列角色意识🛂、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁🍯，是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程”📴。作为一种尊龙凯时AG术语的市民化（郑杭生🧑🏿‍🎓，2005），文军视农民市民化是外部赋能（empowerment）和自身增能的过程，强调农民在市民化过程中要超越自身传统，转换角色👨🏼‍🎓🤶🏼。这一研究视角对推进农民市民化研究的价值，正如毛丹（2009）所说，在于用角色理论分析城郊农民市民化问题“是一个很好的提议”。但是🧑‍🎄，由于文军把角色转变视为市民身份认同的全部或主要内容🫲🏿，并试图运用角色理论解释农民市民化的问题，这在表述上似是而非，没有严格界定角色与角色转变；在实践中也很危险，容易诱导政府推脱自己的责任，把农民市民化中的问题归咎于农民本人。
    毛丹🤞🏽、王燕锋（2006）对城郊农民市民化的研究基于对浙江J 市城郊村的案例分析。他们认为，城郊农民不欢迎地方政府的“撤村建居”工程和主动市民化，其主要原因是农民原来的安全条件受到了破坏，而满足其安全需要的替代方式没有建立🏋🏽，农民在日常生活中感到强烈的风险与转型不安全✢✊🏿，因此，需要政府采取措施以保障城郊农民向市民转变的经济安全、社会安全和政治安全⇢。就城郊农民不愿意转变为市民的社会问题，毛丹（2009）指出，“社会身份完整、角色期待明确👱🏼‍♂️、互动环境良好🤸‍♀️，以及新旧角色间转换通道顺畅、新角色固化健全等”是城郊农民顺利实现市民化的前提或条件。他建议政府通过解决“赋权不足与身份缺损、新老市民互动不良、农民认同条件这三方面的限制”来促进城郊农民市民化。
    不难看出✒️，毛丹等对城郊农民不愿意“农转非”的原因的分析及就此提出的建议已经完全跳出了“补偿论”和“安置论”，他们将城郊农民市民化研究中的边缘化、社会排斥、社会认同⛰、角色转换等核心概念与社会身份👺、角色期待、群体互动等适用概念，以及斯科特的农民道义经济学中的“安全第一”理论相结合⇾🎞，不仅在经验研究中提升了尊龙凯时AG论题，而且在尊龙凯时AG的概念化与分析论证方面做出了努力💐，使其能处理城郊农民市民化的复杂社会问题。但是🚶🏻‍♀️‍➡️，毋庸置疑💂🏻‍♀️，毛丹等关于城郊农民市民化的经验与理论研究的完成度仍不够🏌🏽‍♂️，他们没有建构出“成型的理论”。再者🚴🏼‍♂️🌡，他们的研究与陈映芳等🧑🏻‍⚕️、文军的研究一样🙁，都是以传统的城市化为社会背景，将城郊农民市民化的中心议题定位在进城上，这显然不适应城乡一体化和新型城市化发展的要求。就此而言🧙，城郊农民市民化问题的研究不能局限于农民角色转换、城市融入♛、群体认同等，还需要关注与农民市民化有关的城郊农村城乡一体化建设，尤其要重视城郊农村公共服务的城乡一体化发展🔬。
    遗憾的是，更多的学者和地方政府官员把城郊农民市民化的重点放在了农民身份改变、居住地转移、非农就业，以及农民的行为与心理、文化没有相应城市化等方面的发展上🪺，而忽视了公共服务对城郊农民市民化的影响①。从公共服务视角研究城郊农民市民化🧟‍♂️，无论实证研究还是理论研究都很缺乏。本文选择公共服务视角研究城郊农民市民化问题，意欲阐明三个主要观点👩🅰️：城乡一体化和新型城市化对城郊农民市民化的要求与传统城市化不同💄，传统城市化对城郊农民的安排是先进城🧑、再慢慢市民化💓💇🏿‍♂️，而城乡一体化和新型城市化则把城郊视为城市的有机组成部分，城郊建设和农民市民化同等重要；城郊农民市民化的诸多问题可能有相当部分源自于城郊公共服务供给不足，即城郊农村公共服务的数量、水平等制约了城郊农民市民化进程；通过完善和建构城乡公共服务一体化体制来促进城郊农民市民化。

二🕢、城郊农民市民化问题🧑🏻‍🎓：演变与溯源
    城郊农民市民化面临诸多问题，有经济上的人口流动、就业安置、土地征用和房屋拆迁及其补偿问题，有社会上的角色认同、社区适应𓀅🕢、社会保障和社会管理问题，有政治上的社区治理、民众参与、身份转变和赋权问题等😖🦠，这些问题关涉农民市民化的不同阶段和不同方面5️⃣，可以选择不同视角进行有针对性的研究。本文选择公共服务视角研究城郊农民市民化问题。从国家的城乡一体化以及新型城市化战略部署和实践情况看👩🏽‍🍳，农村公共服务落后已经成为目前城郊农村城市化和城郊农民市民化的瓶颈，如果各级政府能提高城郊农村的公共服务水平，并能做到与市区等值化，那么，城郊农民市民化问题的解决就会容易得多🙆‍♂️。选择公共服务视角研究城郊农民市民化问题👨👩‍🦰，不仅可以从制度根源上探究出城郊农民市民化问题的生成、演化与最终走向👮‍♀️，而且可以从庞杂含混的、似是而非的城市化现象中甄别出城郊农民市民化的本质性问题，进而为城郊农民打造出良好的市民化环境▪️，以减少、直至消除他们市民化的后顾之忧。
    改革开放前，中国的城市与城郊农村是分野的，城里与城外的空间形态🥳、管理模式、工作方式和生活环境都不一样，人员身份及其福利待遇也大相径庭🎮。住在城里的都是非农业户口的“国家人”👏🏼，他们不仅拥有国家“平价”供应的粮食和各类副食品补贴✧，而且还享有国家或单位提供的就业、居住、教育、医疗、养老、休闲等全方位的公共服务👮🏻‍♀️；而城郊农村虽然紧挨着城市🧜🏻‍♀️🎃，但由于大多数居民的户口性质为农业户口💯，他们不仅要依靠自身的劳动建设家园🧒🏼、修建道路、兴修水利、创办学校和医院等，还必须独立自主地解决吃饭👨🏼‍⚖️、养老、治病等生活问题。城郊农村的农民生活比远郊农村和边远农村的农民生活好不了多少🧚🏿，不仅没有城市人的福利待遇和公共服务🐦‍🔥，还由于地处城市边缘，经常被城市“掠夺”。在20 世纪六七十年代🧝🏼‍♀️，城郊农村年轻人的最大愿望就是“农转非”🫢，吃上国家计划供应的食品🫲，或能被招工进工厂🧜🏻‍♀️，成为一名企业工人，尤其一些女孩子，她们做梦都想嫁给市民或有非农业户口的男子🦵🏽🧑‍💼。他们这样做👨🏽‍💻，不仅仅是为了沾市民或工人的光，更关键的在于他们自己的社会地位也会由此而发生改变✥⏱。
    这种状况在改革开放后仍旧延续着，直到20 世纪90 年代中期才有所变化，即城郊农民不再像过去那样羡慕城市人，也不再渴望成为城市人，有的甚至拒绝向市民转变。为什么城郊农民过去梦寐以求进城🤷、当市民，现在却出现如此大的反差呢？现有研究例如“补偿论”、“安全论”👩‍🦰、“赋权论”等都对此作了有意义的解读。客观上说👨🏻‍🦰，补偿不足、安全不足🦌、赋权不足着实减缓了城郊农民市民化的意愿，但这些“不足”在改革初期已经存在🎈，可那时城郊农民为什么却对转变身份、成为市民有着很高的热情呢？笔者认为🦫，如今城郊农民所处的市民化场景已不同于20 世纪八九十年代，农民的选择也会因之发生改变。
    第一，城郊农民对市民化的要求比较高👨‍👧。学界在城郊农民市民化问题的研究上一直存在误区，即没有把城郊农民市民化与进城打工的农民工市民化严格区别开来。虽然城郊农民与进城农民工一样💁🏼，都要转变农民身份，都要通过市民化成为城市市民🛢，但这两大群体在市民化过程中有着较大区别（见表1）🏭。
    表1 城郊农民市民化与进城农民工市民化的不同（略）
    由表1 可见🕵🏿‍♀️，在市民化问题上，城郊农民的处境比农民工好得多🚶‍♂️。首先，由于城市的扩张🧝🏽‍♀️，政府要求甚至强迫城郊农民转变身份，这样，城郊农民在市民化过程中便拥有更多主动权🫲🏿，可以在市民化条件和待遇上与政府讨价还价，如果他们不满意政府开出的补偿和安置条件，他们即使不敢公开与政府叫板🔨💇‍♂️，也会运用“韧武器”2抵制政府的城市化行动❤️‍。其次，城郊农村受到城市“集聚效应”和“涓流效应”双重影响，土地、宅基地🫷🏻、房屋这些资源都有较大的增值空间，如果为了获得暂时的经济补偿而将它们“变现”，其收益将大打折扣👫。再次🍄，尽管国家给予城郊失地农民的就业、养老和医疗保障等仍不完善，与城镇居民存在一定的差距🤾🏽，但毕竟比农民工获得更多的保障。
    第二，城市的吸引力下降。中国城乡差距仍旧比较大，2005 年以来💅🏻，中国城乡居民收入差距一直在3倍以上🏊🏽‍♀️，如果加上公共服务上的差距，城乡居民收入实际差距应该在5～6倍（迟福林等1️⃣，2006）。尽管如此，对城郊农民来说，城市市民的生活不再令他们向往和憧憬。这不仅是因为国家降低了进城门槛，农民可以通过在城市买房🧅、打工随时进入城市；更重要的是，城市居民已经没有了超国民待遇的社会福利。就业、住房的市场化，尤其是粮食统购统销政策的取消🦊，城市人的就业👩‍🦼、住房〰️🧑🏼‍⚖️、粮食和一些副食品都纳入了市场👩‍👧‍👧🙇🏻‍♂️，其优越性明显下降。在市场化背景下🏄🏼‍♂️，每一个成年的城郊农民势必都要考虑自己转变为市民有什么好处。比较而言，城市除了优质的教学资源还值得城郊农民渴求外🤶🏽，其它方面就难说了。
    第三，城郊农村具有更好的发展预期。与城市相比🧾，城郊农村具有更广阔的发展空间：从经济利益上看，城郊农村是城乡一体化和新型城市化战略最直接的受益者，它既可以在国家的“工业反哺农业、城市支持农村”、“把公共事业建设的重点放在农村”等政策中得到市民没有的各项支农惠农资助和补贴🛍️，又可以凭借特殊的地理位置发展都市农业、旅游农业、绿色农业，吸引城市人到城郊消费，还可以通过发展房屋租赁业🎼，获取更多利润；从现状上看，随着城乡一体化的推进🧑‍🧑‍🧒‍🧒，大多数城郊农村被纳入了城市建设规划👩🏻‍🌾，越来越多的地方完成了撤村建居或并村建居🎅🏽，“街居制”的管理体制已基本建立⇾，城郊农民正走在市民化的路上；从外在形态上看，城郊农村的居住环境🕜、生态环境、人文环境、市场环境日趋城市化📐，各项功能也将日臻完善，并有可能成为城市的新中心👉🏼；从发展趋势上看，根据新型城市化的理念，中国城市化将由“人口转移型”的城市化转变为“结构转换型”的城市化，城郊农民不仅不需要进城实现市民化，而且还将有5 亿～6 亿的市区人口和农村人口聚集到城郊🧘🏻‍♀️👨🏼‍🔬，城郊将是未来人口最集中的居住地①💘。对此，城郊农民心知肚明，以至于他们在市民化行动中不温不火🧑🏻‍🎄。

三、城郊农民市民化的公共服务诉求
    正如上文所说🙅🏿‍♂️🧏🏼‍♂️，城郊农民市民化的处境与农民工不同，农民工可以根据自己情况选择是否参与市民化。当他们觉得城市的工作和生活环境比家乡好时，他们就会主动留在城市；否则，他们就返回家乡，继续过农民式生活。而城郊农民市民化是城市化的内在要求，当城市区域扩张至郊区或覆盖郊区时，城郊农民将被无情地卷进城市化的大潮中🧜‍♂️，无论他们是否愿意，无论他们抵制情绪有多高🧏🏿，也无论他们采取何等偏激的手段与政府博弈，都避免不了被市民化改造的命运，只是在时间上有早有迟罢了。就此而言，政界与学界关心城郊农民的市民化愿意，想以此发现促进他们市民化的合理路径，虽然这样做有一定的合理性🫵🏽，但从城郊农民市民化这一趋势的要求看，市民化意愿不能成为城郊农民拒绝市民化的理由🐺，即无论城郊农民对市民化有什么意愿👨🏿‍🦳，他们在市民化的征途上只有进路，没有退路🥡。改革开放后🗝，中国约有5000 万城市郊区农民已经或正在转为市民，未来二十年里，还将有6000 万城郊农民需要向市民转化。
    城郊农民在市民化上缺乏主动性，是指他们在政府政策安排下被动地参与市民化，但这并非指城郊农民都不愿意转变身份👵🏽，都需要国家采取强制手段推进市民化。其实，城郊农民的市民化意愿是相对于利益得失的大小而言的☑️。调查发现，城市化已经覆盖的城郊农民，包括“城中村”的农民，对是否转变身份抱着“无所谓”的态度，甚至充斥着不满和抱怨，而那些没有动迁的城郊农民的态度往往相反，其中不乏有人羡慕拆迁户。例如，笔者在调研中时常听到诸如某人拆迁得到了很多钱🕶、分到了好几套房子等谈论👰🏽‍♀️👴🏽。城郊农民如同中国大多数农民一样，具有一定的狭隘性（梁漱溟，1993）🤷🏼，他们看到的往往是眼前或近期利益🖤，至于城市化、市民化将给他们生活带来的长期“利好”，他们一般考虑得比较少🧑‍🍳。因此🍟🥑，政府的市民化工作要审时度势，不能仅从城郊农民的市民化意愿上寻找突破口👊🏿，引导或强制他们市民化，而要根据农民理性为其市民化营造一种适宜环境🤓，即建设好城郊农村，让农民看到市民化的好处👨🏽‍🚒。当然，良好的农民市民化环境不仅是给城郊农民较高的经济补偿，虽然经济补偿可以缓解农民在市民化问题上抵触情绪0️⃣，也能解决农民市民化中的部分棘手问题，但它不能解决农民市民化中的关键性问题🔊，例如农民的身份认同、角色转换、城市适应等。
    城郊农村公共服务建设有助于为城郊农民市民化营造良好的环境。尽管城郊农村建设是新农村建设的重要组成部分👩‍👩‍👧，需要在“生产发展、生活宽裕🛀、村容整洁、乡风文明、管理民主”中进行，但由于城郊农村在农村城市化和农民市民化中的特殊位置和重要作用，其建设绝不是纯粹的农村建设🙍🏽，它必须体现出城乡一体化和新型城市化的要求。由于城郊农村处于城市的边缘或外围，其公共设施💪🏿、公共服务都没法与城市社区相比🙋🏿‍♂️，但随着城市规模的扩大🧏🏿‍♂️，它终将与城市社区融为一体。鉴于此，城郊农村建设要按照城市建设标准进行🐁，必须为其居民提供与城市社区现代化水平相当的公共设施和等值的公共服务。
    作为缩小城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会稳定重要手段之一的城乡等值化公共服务，包括等值化民生服务🖲、等值化公共事业服务🤸🏻‍♂️、等值化公益性基础服务和等值化安全服务等，既是城郊农民市民化不可或缺的物质依赖🏹，又是城郊农民实现市民化需要解决的问题🧑🏽‍🔬。具体来说➖，不同类型的公共服务对化解城郊农民市民化问题的作用是不同的💏。城郊农民市民化问题既有城市化过程中形成的原生问题🚫，例如土地征用、房屋拆迁、居住安置、撤村改居👩🏿‍🌾、并村建居、管理机构调整等😋，也有因政府管理和服务不到位或偏差所引起的次生问题，例如就业、社会保障♦️、社会治安、社会秩序等。原生问题可以通过提供道路🫲🏽、水电、通讯、学校、医院👨🏻‍💻、垃圾和污水处理等有形公共服务来解决，比较简单；而次生问题，由于涉及城郊农民今后的职业、生活🛀🏽、保障、安全等深层次需求🧑‍🧒🧙🏽‍♀️，对城郊农民市民化影响更大，对政府公共服务的要求更多、更高，其解决必须求助于教育🎊、文化、卫生、体育、就业与再就业🧛🏻📵、社会保障、生态环境👱‍♀️、社会治安等无形公共服务（见图1）。
    图1 城郊农民市民化问题与公共服务形态（略）
    有形公共服务的主要使命在于解决城郊农民市民化的原生问题👨🏽‍🌾。城郊农民市民化的原生问题源于城郊农村在城市化过程中空间形态城市化不足。当前，城郊农村的公共设施建设与城市社区相比有较大差距，不仅居住环境脏💴、乱👏🏼、差🧎🏻‍♀️🏌️‍♀️，居民购物、看病、乘公交也没有市区居民方便，而且农民住在社区里，还要交比过去更多的水费、电费👂🏻😙、燃气费、通讯费😥、物业费、垃圾处理费等🧚🏽‍♂️。如此，城郊农村城市化过程中的问题就会演变为农民对政府的城市化动机✋、行动的怀疑，进而把成为市民与生活不方便🏣、多交费等联系起来。因此，要使城郊农民自愿参与市民化，政府首先要把城郊建设好🧎🏻，只要城郊的道路、路灯🧍、水电管网📱、学校🙆‍♂️、医院、商店，以及体育锻炼🙌🏻、文化娱乐场所等有形公共服务都达到城市水平，城郊农民感觉到居住🫵🏽、生活在这里比村庄社区好🤸🏻‍♀️➜，与市区居民同等方便©️，那么👨‍👦‍👦，他们就会自愿聚集到此，并主动接受下一步的市民化改造。无形公共服务的主要使命是解决城郊农民市民化的次生问题🤙🏻。当政府为城郊农民提供了一个较完善的城市化环境，并且有了相应的“街居制”管理后，此时政府、民间团体与社会组织就要为他们提供与市民相匹配的无形公共服务🫂👖，以帮助他们接受城市文化、融入城市生活🤗。无形公共服务是建立在有形公共服务的基础上的。例如，社区有了学校和职工培训场所，才能为居民提供义务教育和劳动力培训服务🌙；社区有了医院、诊所，才能为居民提供看病、治疗、防疫等服务🌶；社区有了公共服务中心👨🏻‍🦯‍➡️，才能��居民提供就业登记、养老保障🧑🏿‍🔧、医疗保障、最低社会保障、社区纠正👨🏿‍🎨、社区照顾🦬、社区安全等服务👦🏿。不仅如此，无形公共服务与有形公共服务一样，在为城郊农民提供公共服务时🚣，必须保证其等值化💁。唯有公共服务等值化，才能让城郊农民体会到公正、公平的市民待遇🤚，才能使他们主动亲近城市生活，并逐渐接受城市文化和市民习性，最终融入城市👩🏿‍⚖️。

四🎅🏻、建构促进城郊农民市民化的公共服务体制
    城郊农村公共服务体系建设和等值化公共服务发展🛒，不仅能夯实城郊农民市民化的经济社会基础，为其市民化提供强有力的保障，而且还能为城郊农民营造一个良好的市民化环境，减少他们向市民转化的风险。如今，城郊农村公共服务对农民市民化的支持和保障功能越来越明显。笔者在不同的城郊农村调研时发现，农民市民化问题与公共服务水平之间成等量反比关系：一个地方公共服务水平高👷‍♀️，这个地方农民市民化问题就少，农民市民化程度也就相对高些，反之亦然。就此而言，为减少城郊农民在市民化上的焦虑和纠结，以及政府在城郊农民市民化上的困惑与尴尬，需要建构一个适宜农民市民化的公共服务体制，从而更有效地促进城郊农民市民化。由于城郊农民市民化对公共服务的需求具有多样性和广泛性，加上城郊农村的公共服务不同于一般农村🥹，因此➛，促进城郊农民市民化的公共服务体制应该体现一体化、多元化、体系化等要求🥚😟。
    1.城乡公共服务一体化🥏。作为一种全新社会形态和城市化“顶级状态”的城乡一体化（邹军、刘晓磊🌞，1997）是一个有机整体🫶，虽然城乡一体化建设涉及众多方面，但介入点在城乡公共服务一体化上：要在发展规划上将城郊农村纳入城市建设和发展系列🥕，在所有城郊农民转变身份的基础上，对其实施一体化的公共服务与社会管理；要清理并逐渐消除“二元”体制及其影响，废除对城郊农村建设和发展不合理的制度安排，赋予城郊农民与城市市民同等的发展权、同等的公共服务享有权；要按照城乡等值化标准建设城郊农村🈴，使其道路🧑🏼‍🍼、学校、医院等有形公共服务和社会保障、社会福利🤾🏻‍♂️、就业培训➾🧒🏽、卫生健康等无形公共服务与城市对接🦏；要根据新型城市化的要求，使城郊公共产品既能为城郊农民市民化提供服务🦕🕕，又能为外地打工者和城市农民工市民化提供服务，甚至还能为市区人口向郊区转移提供服务👩🏿‍🦰；要照顾城郊农民向市民转化的过渡性特征，允许农民自主选择，杜绝体制上的“一刀切”和政策上的千篇一律👩🏼‍🎤🏌🏿‍♂️。
    2.公共服务供给“一主多元化”。一直以来👨🏿‍🦰，中国城郊农村多数公共服务的供给主体为农村基层组织：在人民公社时期🕘，人民公社和生产大队承担了城郊农村大多数公共服务的供给🤵🏽‍♂️；改革开放后，主要由乡镇和村承担公共服务供给的责任；农村税费改革后，乡村组织选择“一事一议一收费”的方式供给农村公共服务🛑🦸🏿‍♂️。尽管这三种供给形式是当时农村发展状况下比较好的公共服务供给安排，也基本上解决了农民部分公共服务的需求问题🏉，但这种公共服务供给形式具有明显的不合理性和不公正性🧑‍🎤，例如🤙🏽，政府尤其是上级政府逃避了对农村公共服务供给的责任⚰️，使原本经济落后的农村生存压力增大👋🏿。这种供给模式不仅造成城郊农村公共服务水平低🌺👼🏻，进一步拉大了城郊农村与城市公共服务上的差距🎭，而且也不符合公共服务供给与管理的基本理念🛫，有悖于城乡一体化和农民市民化的内在要求🗻。
    新的公共服务供给体制的设计，要凸显政府对城郊农村公共服务的责任📔，明确政府是城郊公共服务最主要的供给者和管理者。但是，这并非意味着政府是唯一的责任主体👳🏼🧗🏿‍♀️，因为在公共服务的供给与管理中，既存在市场失灵和社会失灵问题，也存在政府失灵问题（萨瓦斯，2002）。城郊农村公共服务供给与管理的理想模式应该是“一主多元”——政府为公共服务的供给主体，但政府不能包揽城郊农村所有公共服务的供给和管理，农民💆🏼、社会组织、社会团体和企业也应该参与进来。
    3.公共服务保障体系化。城郊农民市民化的公共服务保障体系建设需要体现两个方面：一是公共服务要基本覆盖，使城郊农民能得到全方位的保障；二是公共服务要基本等值化，要让城郊农民享有与城市市民等值水平的公共服务👩‍🍳。
 

【注释】
①  当然，有学者在城郊农民市民化问题的研究中也提及公共服务的重要性👨‍🦼。例如，毛丹（2009）指出👲，“消除城乡二元化👰🏻‍♀️，重要的不在于城乡居民的作业形式、生活风格一样，主要在于公共服务🤦🏿‍♀️、权利保障、福利待遇上实现城乡等同🔼。在这个路径上🎼，城郊农民可能受益最快、市民化程度最高。”
②  折晓叶（2008）在农民合作行为的研究中指出，当农民面对“城市化暴力”时🌨，他们往往选择“韧武器”——一种既柔软又坚实的武器🏎，采用非对抗性抵制方式，选择“不给被‘拿走’（剥夺）的机会”的做法，并且借于“集体力”的效应，使他们面临的问题公共化💌，从而获得行动的合法性。
 
【参考文献】
〔1〕陈映芳等：《征地与郊区农村的城市化——上海市的调查》🥝，文汇出版社🦃，2003 年。
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〔4〕毛丹：《赋权、互动与认同🤤：角色视角中城郊农民市民化问题》🌱，《尊龙凯时AG研究》2009 年第4 期。
〔5〕孔祥智、王志强🧑🏼‍🦲：《我国城镇化进程中失地农民的补偿》，《经济理论与经济管理》2004 年第5 期。
〔6〕郑杭生🚴🏽‍♂️：《农民市民化：当代中国尊龙凯时AG的重要研究主题》😚，《甘肃社会科学》2005 年第4 期🦸🏿‍♀️。
〔7〕高勇🙇：《城市化进程中失地农民问题探讨》🌿，《经济学家》2004 年第1 期⚔️。
〔8〕黄祖辉😿、毛迎春：《浙江农民市民化——农村居民进城决策及进城农民境况研究》🔏🦥，《浙江社会科学》2004 年第1期。
〔9〕陶然、曹广忠：《“空间城镇化”🙇🏽、“人口城镇化”的不匹配与政策组合应对》，《改革》2008 年第10 期。
〔10〕文军♊️：《农民市民化🦸🏽‍♀️：从农民到市民的角色转型——以上海市郊区为例》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2004 年第3 期。
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〔12〕折晓叶：《合作与对抗性抵制——弱者的“韧武器”》🎃，《尊龙凯时AG研究》2008 年第3 期。
〔13〕梁漱溟🤤：《梁漱溟全集》第5 卷🦹🏽‍♀️，山东人民出版社，1993 年。
〔14〕邹军🛥🪚、刘晓磊：《城乡一体化理论研究框架》，《城市规划》1997 年第1 期🪫☝🏿。
〔15〕E·S·萨瓦斯🧘🏽‍♂️：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，北京尊龙凯时AG娱乐平台招商官方网站出版社，2002 年。
〔16〕费孝通：《乡土中国·生育制度》☎👉🏻，北京大学出版社💁🏼‍♀️，1998 年。