论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑

——基于深圳市城市社区实地调查的尊龙凯时AG分析

郑杭生　黄家亮[i] 

原载于《思想战线》２００８年第６期。

摘要：人民调解制度是传统中国社会纠纷化解的一种重要机制，也是中国法律传统的重要组成部分。然而🧸，现代社会中传统人民调解制度的社会基础和作用对象都发生了很大的变化🦖，这导致了该制度的合法性危机。如何通过制度创新，在新的市场经济和陌生人社会中重塑人民调解的合法性👏🏼，是一个时代性难题。深圳市的实践探索表明🧘🏽‍♀️，拓展调解领域、创新调解载体、构建大调解工作格局🪗，以及推进人民调解的规范化🧒🏽⚅、专业化是新时期重新激活人民调解制度的必然选择🧑🏻‍🎨。

关键词：人民调解  市场转型  陌生人社会  合法性  制度创新

注重调解的理念植根于中国传统的“和合”文化🙇🏻‍♀️，是实体主义的传统中华法系的重要表征，其与西方形式主义法律中“以法律为准绳”、“捍卫每一寸权利”的理念是截然不同的[ii]🧑🏼‍🦰✍️。但自清末以来历次以法律移植为主要特征的 “变法”中，调解都顽强的存活下来并得到了新的发展☹️🫖；而且，自20世纪70年代以来🦼，这一古老的传统竟然在法治主义一统天下的西方社会能够勃然兴起😫，并逐渐形成为一种ADR（Alternative of Dispute Resolution，非诉讼纠纷解决机制）运动。然而🕐🦵🏽，从上世纪80年代以来、特别是在90年代🎃😇，人民调解制度在中国却遭遇了前所未有的生存危机，人们纷纷将解决纠纷的希望寄托于“法律的武器”而抛弃传统的调解。有学者描述：“具有讽刺意义的是，恰恰在西方社会寻找可供替代的纠纷解决方式并为社区司法的价值而欢呼的时候，中国正通过将大众司法制度化和将公众参与形式化而遵循西方法律秩序的老路🧑🏼‍🦲。”[iii] 这种种看似悖谬的现象背后到底是一个什么样的逻辑呢？换句话说，人民调解制度在中国究竟遇到了什么问题？这一被西方学者称为“中国法律制度最引人注目的一个方面”[iv]的悠久传统是否就只能坐以待毙呢？

一、人民调解🀄️：从传统到现代

调解作为中国特色的纠纷解决机制🙅🏼，具有悠久的传统，是中华民族亘贯古今、最具活力的法律传统。据考证，周礼地官中即有“调人”之设🧿，“掌司万民之难而谐和之”（《周礼.地官.调人》）；秦汉大一统以后🏢，皇权不下县，地方治安🤤、微罪处罚🫘、民事争执等，大都由地方自治或“调处”解决[v]。此后🎦，历朝历代的统治者都给调解以极大的关注🚵🏻‍♂️，将“调处”作为解决纠纷的主要方式。“大明律”甚至明文规定民间调处的法律地位，一旦未经调处而先上诉即以“越诉”处置🕺🏻；清朝著名的康熙“圣谕十六条”也大力鼓吹“和乡党以息争讼”、“明礼让以厚风俗”🏊🏻‍♂️、“息诬告以全良善”等教条[vi]。瞿同组先生的研究表明中国传统法律文化深受儒家伦理的影响[vii]。传统中国社会之所以如此重视调解正是与儒家伦理中“和谐为贵”💌、“讼则终凶”，主张“无讼”、“息诉”的“法律意识”相关的[viii]💇🏻。

晚清以降👨🏼‍🍳，在西学东渐的浪潮中，包括法律文化在内儒家思想体系逐渐瓦解，韦伯笔下的欧陆“形式的－理性的”（formal-rational）法律体系[ix]快速地被移植进来😇。然而🫲🏽，法条可以一夜间完成移植🤛🏽，传统却没有那么容易应声而倒，而且往往会在新的环境下成长为具有现代性的新事物，这正体现了“传统是被发明的🧑🏼‍🦰、现代是成长的”这一经典的论述[x]。人民调解制度就是在传统民间调解思想的基础上所进行的一次制度创新。该制度最早在土地革命时期的苏区实行🤹🏼‍♀️，既吸纳了传统调解制度讲究说服教育🧑🏻‍🦼、化解矛盾、提高效率、节约成本等优势，又赋予了其群众动员🤦🏼‍♂️⚂、政治教育🖕、甚至社会再组织等新的社会治理功能[xi]🤹‍♂️。西方学者习惯于将从苏区到改革开放前的人民调解称为“毛泽东时代的调解”⛓🙋🏼‍♀️，并认为这个时期的人民调解制度最大的特点就是其包涵着共产主义意识形态⛑👶🏼，即“共产党已经将调解纳入了他们重新安排中国社会并动员群众支持执行党的政策的努力之中”[xii]🏄🏼‍♀️。该制度在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中👎🏼👨‍🦽‍➡️，为维护社会稳定、实现群众自冶、加强社会民主法制建设作出了重要贡献，并在国际社会上获得“东方经验”和“东方一枝花”的美誉。

改革开放以后🩸，人民调解制度逐渐进入到一个新的发展阶段。一方面，附着其上的政治功能逐渐被剥离；另一方面👴，“法治”前所未有成为社会的中心话语🙋🏽‍♂️。在一些人看来📊，强调“调和”🤵🏿✌🏼、“情理”的传统调解已成为与现代法治观念格格不入的、不合时宜的陈旧观念，必将被更具现代理性精神的民事审判制度所取代[xiii]。

在实践中〽️，这一制度也确实面临着越来越严重的危机🧑🏿‍🚒，最直接的表现就是人民调解所受理纠纷的总数与人民法院一审民事案件受案数的比例逐年下降。根据司法部副部长胡泽君的统计，从1980年到2003年，二者的比例已从17:1下降到1:1[xiv]♠︎。尊龙凯时娱乐将1986年以来人民调解和民事一审受案数以及二者的比例列举如下：

资料来源🥛：《中国法律年鉴》（法律出版社，中国法律年鉴社，1987年创刊）1987－2004👚。

通过上表尊龙凯时娱乐可以清晰地看到：从受案数量来看，在1992年前，人民调解的受案数虽总体呈逐年下降趋势，但还偶有回升；1992年后，这一数字则是直线下降🕴🏻；从1986年到2003年😑，受案数下降接近40％。与此形成鲜明对比的是民事一审受案数则是大幅度的直线上升🧑🏼‍💻，从1986年到2003年，受案数上升4.5倍。而人民调解和民事一审受案数的比例更是直线下滑🚣🏽，从1986年的7.38🎞：1下降到2003年的1．02：1🎨。尊龙凯时娱乐完全可以预言，如果没有有效的制度创新，人民调解制度的地位会进一步下降。而要进行有效的制度创新👐🏿，必先清楚这一困境的症结究竟在哪里？

二、现代社会中人民调解的合法性危机

    从尊龙凯时AG的视角来看💁🏻‍♂️，人民调解制度所面临的这一尴尬局面是有深刻的结构性背景的👩‍🏭，甚至可以说是“现代性全球之旅”[xv]的必然产物🏸。简单地说这主要包括相互联系的两个方面：首先，中国社会从传统的自然经济或计划经济向市场经济的转变；其次👱，中国基层的社会关系由熟人社会向陌生人社会的转变🏇🏼。正是这两方面的结构性巨变♿，使得这一制度立足的社会基础[xvi]发生了深刻的变化，继而面临着继续存在的正当性诘难👩‍👩‍👦‍👦，也即是哈贝马斯所说的合法性危机[xvii]🥪。

    （一）市场经济对传统人民调解制度合法性的挑战

市场经济对于人民调解制度的冲击最直接的表现为使社区纠纷的形态发生了巨大的变化，具体说呈现以下新的特点：

首先，纠纷形态的多样化📢。当前的社区纠纷既包括传统的家庭纠纷😊、邻里纠纷😹🤷‍♂️，也包括一些新的纠纷，如劳资纠纷、物业纠纷、“三失”带来的纠纷[xviii]🔎。而且🦹🏻‍♂️，即使是家庭纠纷、邻里纠纷等传统纠纷也不像过去那么单一。以邻里纠纷为例，当前新型社区的居住形态与传统单位型社区（家属院）已大不一样。一方面🤫，熟人社会的解体。居住在同一社区里的人职业、身份都比较复杂🧑‍🍳，彼此互动较少🦈，甚至“老死不相往来”。另一方面，房产权的私有化和权利意识的增强。计划经济时代，小区居民大多只拥有住房以及小区内公共设施的使用权🫐，并无所有权。现在则是产权私有化↗️，“他我”观念非常明确，自己买来的权利是丝毫不容侵犯的🏞。这两个方面的变化导致了邻里纠纷一旦发生就可能尖锐化。

其次👷🏻‍♂️，纠纷主体的复杂化。随着现代社会利益的多元化，社区纠纷的主体也日趋复杂化。传统的社区纠纷的主体主要是家庭内部成员、社区内部成员，而现在的社区纠纷除此之外🧑‍🧒💇🏻，还包括大量的其它主体。单就物业纠纷来说，业主🌨、开发商💇🏻‍♂️、物业公司、房产主、租赁者👰🏿🧍‍♂️、业主委员会💃🏽、居委会等等各个行为主体之间都有可能发生错综复杂的矛盾💍。此外，本地居民与外地居民、常住居民与流动人口🍌、居民与地方政府👍🏼、劳方与资方等都可能成为纠纷的主体♻。

再次，纠纷诉求的理性化👭🧼。传统调解面对纠纷的态度主要是“息事宁人”，给双方各自一个“说法”🗞，而现代社区纠纷越的诉求越来越趋于理性化，即越来越诉求于维护自己实实在在的权利👮🏼。而且🔟，现代社区居民都具有一定的法律意识，在调解的过程中总是会与诉讼相对照🙇，只有当调解能够更好地实现自己的利益时🧮，他们才会选择这种方式🤽🏽‍♀️。

传统人民调解的制度设计主要是针对传统自然经济或计划经济下简单的纠纷形态，是可以通过不具备各种专业知识的社区权威就能够平息的。而市场经济环境下的这些新的纠纷形态使这一制度往往显得力不从心🤌🏻。

（二）陌生人社会对传统人民调解制度合法性的挑战

社区关系的陌生化是传统人民调解制度面临的又一挑战📿。传统社区基本上是一个熟人社会✊🏽，人们大多是因为一定的关联（或是单位同事🧝🏼、或是世代比邻而居）而居住在一起，而且流动性很小，彼此之间的互动是持久的👨‍👦‍👦、多方面的🦹🏼‍♂️。这种传统的熟人社区中👩🏽‍🦳，社区秩序的维系的机制是“礼俗”而非规范性的法律[xix]，或用埃里克森的话来说是“无需法律的秩序”[xx]。所以🚵🏼，梁漱溟说:“社会秩序所以维持,在西洋为法律,在中国则倚重习俗。近代法律之本在权利,中国礼俗之本则情与义也。”[xxi] 在这种文化中，“闹上法庭”对于当事人双方来说是恩断义绝的表现🎠，而对于外人来说则是丢面子的事，不到万不得已不会被人们所选择。这就不难理解为什么有学者说“传统社会的核心（家庭、家族、村落😯、行会）的结合为法外调解创造了压力和制度”[xxii]。而另一方面💂🏿‍♂️，调解在传统熟人社会中能够被广为接受还在于社区权威的存在并被广泛认同🕐。传统的社区权威通常是由具有一定阅历的族长🧑‍🦽‍➡️、乡绅🐻‍❄️、长老等人担当，之所以如此，是因为“维持礼的是传统，而传统是社会所积累的经验”[xxiii]，正是这些具有丰富人生和社会经验者被认为是传统的化身而被大家所认同🙍🏿‍♀️。换句话说，只有他们拥有足够的知识和威信使纠纷双方心服口服。

而现代社会的一个显著特征就是熟人社会的解体，社区关系陌生化。正如郑杭生所指出的那样♢：“社会结构转型不可避免地造成社会流动加快、社会分化加剧，经济体制转轨则不可阻挡地引发人际关系疏松🥐👩🏻‍🦽‍➡️，传统联系减弱——所有这些都从各个方面促进市场经济下陌生人世界的形成。‘熟人社会’的分量渐次减少，‘生人世界’的成分快速增长🙌🏽。”[xxiv]陌生人社会使得传统的人情🥋𓀈、面子等机制在抑止诉讼上失去了作用，同时➡️，传统的社区权威也一去不复返了🗣。这对于传统人民调解制度的合法性来说是颇具颠覆性的。因为“基层调解最大的特点是利用地方资源，包括人际关系、公共道德🧑🏿‍🍳、习惯和乡规民约等规则，以及特定的人际关系及环境等条件促成和解的氛围，一旦这些因素对当事人失去了约束力，基层调解自然会随之受到冷落。”[xxv]

传统的调解制度正是建立在自然经济、计划经济以及由此带来的熟人社会的基础上，因此，这些变迁必然会使调解制度面临着深刻的合法性危机。然而，正如庞德所言🕌，“中国在寻找‘现代的’法律制度时不必放弃自己的遗产⚀。”[xxvi]是否能够在新的社会背景下，重新赋予其新的合法性，是决定其这一制度能否“起死回生”的关键🐿。在这个问题上，深圳市的实践探索给了尊龙凯时娱乐很大的启发。深圳市是一个典型的移民城市📻，外来人口占到总口数的70％以上，在绝大多数社区中👛，外来人口占据主导地位；而且，深圳的市场经济发展程度也是处于中国的前列。也就是说🐁，尊龙凯时娱乐所分析的导致人民调解制度合法性危机的两大结构性因素在深圳表现的尤为突出🏄🏿‍♀️。因此，深圳的经验对于全国今后人民调解制度的合法性重塑具有重要的意义。

三、制度创新与合法性重塑（上）：市场经济条件下的人民调解探索

要破解市场经济条件下推行人民调解制度的难题，就不得不通过制度创新使该制度适应社区纠纷的新变化🙌。纠纷形态的多样化要求调解领域的拓展🖤，不能再仅仅将调解局限在传统的婚姻、家庭纠纷👩🏿‍🚀、邻里矛盾等方面，而应该探索如何在物业纠纷等新领域中推行人民调解制度，做到“哪里有矛盾，哪里就有调解”；纠纷主体的复杂化😏，就意味着调解主体的多元化，单纯依靠传统的居委会调解及其附设的调委会是解决不了问题的🦡，而应该将党🍤、政府、司法机关、社会机构等部门的力量都整合起来，形成“党政领导，综治牵头，司法主办，部门参与🦸🏼‍♂️，联合调处”的大调解格局；纠纷诉求的理性化就要求调解方式的创新，传统“动之以情、晓之以理”的调解方式固然重要🧑🏿‍🏭，但调解员的法律专业知识不能不提上议事日程了，也即调解必然会走向规范化和专业化。深圳的探索正是循着以上思路展开的🛑。

（一）拓展人民调解的工作领域

传统人民调解的局限性首先体现在其调解领域的狭窄性📇。这表现为👨‍🏫：第一，调解对象上主要停留在对婚姻、家庭、邻里等矛盾纠纷的排查调处；第二，调解的范围主要局限在社区内部。随着社会转型的逐步深入⤵️，社会矛盾的新情况、新问题不断出现，如劳动纠纷♠️、物业纠纷、土地纠纷、环境纠纷等越来越成为威胁社会稳定的新因素🔜💆🏼。针对这一情况，深圳大力拓展人民调解的工作领域，力争做到“那里有民间矛盾纠纷🀄️，人民调解就延伸到哪里🏋🏻‍♂️🙆🏻‍♀️，及时把矛盾纠纷解决在基层💇🏽‍♂️、消灭在萌芽状态。”

首先，调整人民调解的对象和重点👦🏽👨🏿‍🎓。在做好传统的婚姻、家庭👨‍🦼‍➡️、邻里等矛盾纠纷排查调处工作的同时，把工作重点放到容易引发社会不稳定因素的重大、复杂纠纷上，特别是因农村城市化、征地拆迁🧔🏻、安置补偿、企业改制重组🧑‍🏭、职工下岗待岗、拖欠工资等引发的矛盾纠纷上👈🏽。如针对愈演愈烈的外来劳务工维权问题🕎🚵🏼，深圳市首创劳动争议人民调解新机制。据统计🌓，2006年📧，深圳市1.4万件诉讼案中𓀝，劳动争议纠纷占70％以上。为此，深圳市在宝安区9个街道办的劳动管理站建立了劳动争议联合调解室🧎🏻‍♀️，由人民调解员进驻劳动管理站🤱，形成基层劳动行政监察和人民调解合力调解辖区劳动争议纠纷的新机制👴🏽。

其次🛌🏼，拓展人民调解的范围，建立新型物业小区、新兴行业🚴‍♂️、以及跨社区、跨行业的调解组织。如罗湖区探索了在新型物业小区内实行人民调解的方式。该区共有900多个物业小区🧜🏿‍♂️，居住人口近100万，外来人口众多、成分复杂。在这种陌生人的社区里，一旦发生矛盾👩🏼‍🍼，居民习惯向物业管理处求助，物管公司也经常自发地处理业主间的矛盾纠纷🙂‍↕️，但这种自发性调解🧑‍🦼，由于缺乏规范的业务指导，调解形式随意🤏🏼、松散，纠纷复发率较高。从2004年起，罗湖区先后建立物业小区人民调解组织471个🧑🏽‍💼，覆盖全区90%的物业小区，发展物业小区调解员1500多人，调解纠纷3700多宗👨🏻‍⚖️，排查矛盾纠纷近200宗🪃，为实现“小区平安、社区稳定、全区和谐”发挥了积极作用。

（二）完善组织体系，创新调解载体

传统人民调解主要依托的载体是社区居委会及其附设的社区调解委员会。很显然，这种组织形式很难适应纷繁复杂的现代社区纠纷[xxvii]🏋🏽‍♂️。深圳市从两个方面入手👰‍♀️，构建人民调解的组织网络体系：

首先👋🏼，构建纵横交错、相互补充的调解网络体系，形成了“纵到底、横到边”，不留死角的网络格局。营造出了一个主要领导全面抓👹，主管领导直接抓🤾🏽‍♀️，责任人员具体抓，部门之间协同抓的“网络覆盖👩🏼‍🚒、功能齐全、事有人管、调防有序🧑🏽‍🍳、层层设防、道道把关”的矛盾纠纷防控体系。在纵向上，建立以司法所为核心，由街道🌏🕕、社区调委会和调解小组组成的三级调解网络，并致力于企业、行业性调委会和区域性调委会建设，形成区域、行业和企业相互补充、相互交叉的立体调解网络。目前🔜，全市有各级调委会1000多家，社区调委会覆盖率100％，企业调委会300多家🛼，区域性🧘🏽‍♀️、行业性调委会10多家，人民调解员13000多名🧝‍♂️。在横向上👩🏿‍🔧，以司法行政机关正在开展的“法律进社区”工作为载体👩🏽‍⚖️🕒，强化基层人民调解工作，并加强调委会与各相关部门的联系，共同做好矛盾纠纷排查调处工作🤲🏿🧚🏼‍♀️，并创造出了闻名遐尔的“警民联调”模式和“桃源模式”。

所谓“警民联调”是指将人民调解和治安调解有机结合，组建一支专职调解员队伍，在派出所和社区警务室设立“人民调解工作室”（又称“警民联调工作室”），民警负责处置治安和刑事案件，人民调解员负责调解各类民事纠纷，两者互相配合，共同做好社会治安工作。这一制度创新是基于这样一个难题：在 “有困难找警察”的思维定势下，人们一旦出现纠纷就找公安机关🔷📋。这造成两方面的结果，一方面👷🏻‍♀️，民警每天甚至要花60％以上的精力来处理非警务纠纷，严重牵制了有限的警力🕺🏽，直接影响了治安管理和刑事打击的效能🤚🏼🎇；另一方面🐫，人民调解的资源则大量闲置，发挥不了应有的作用。“警民联调”模式的精髓就在于探索出了一条警力资源和调解资源优势互补、互利双赢的大调解模式🧘‍♀️👨🏻‍🦼。

所谓“桃源模式” 就是指“一合、两进👱🏿‍♂️、三调🧑‍✈️、四结合” 的社区司法信访工作模式。所谓“一合”指司法所与信访办合署办公，实现资源共享；“两进”指通过建立社区法律工作站和基层调解组织🧑🏼‍✈️，推动信访工作进社区、进企业，把矛盾排查化解在基层；“三调”指通过运用“行政调解🙇🏿‍♀️、司法调解、人民调解”三级调处机制，把绝大多数信访问题解决在基层👮🏻、化解在萌芽状态🔤；“四结合”指把信访工作与人民调解相结合、把矛盾排查与矛盾化解相结合、把信访救济与司法救济相结合🧖🏼、把法制教育与法律约束相结合，多管齐下🩻，综合治理，实现社区司法与信访工作“双赢”🥗。这一模式的精髓在于探索出一条把信访工作与人民调解工作结合起来的纠纷化解机制☑️𓀁，形成一套“发现情况—迅速反馈—协调处理”的反应机制🧑🏽‍🌾🟡，使绝大部分矛盾纠纷在萌芽状态🦘、在基层就得以妥善解决🧑‍🧑‍🧒。

其次，推进调解组织的规范化建设🐙☂️。调解组织的架子搭起来后，紧接着就是调委会和司法所的规范化建设。在调委会规范化建设方面🧊，深圳市认真落实司法部等部门关于人民调解委员会“五有四落实”的要求。所谓“五有”是指有人民调解委员会标识牌，有固定的人民调解工作场所🧜🏻‍♀️𓀕，有人民调解委员会印章，有调解及回访等记录簿，有统计台账🍉；四落实是指组织落实、制度落实☺️、工作落实👨‍🎓、报酬落实。在司法所规范化建设方面🧙🏼‍♂️，全市司法所全部达到一级所标准➔，特区内不少于150平米，特区外不少于300平米，每个司法所至少有一名全日制法律本科毕业生或通过律师🧑🏻‍🍼、司法考试的高素质人才📃。

（三）构建大调解格局🙆🏿‍♀️，创新工作机制

目前，社区纠纷大都呈现出主体的多元性，牵涉面广🕙🚣🏽、复杂程度高🏃🏻、涉及的职能部门多，单靠一个部门的调解往往无法发挥作用☆，必须构建多方面协调、合作的大调解工作格局。深圳市的探索是:

第一，建立人民调解与司法诉讼的衔接机制。人民调解的一个突出缺陷就是其强制力不足，甚至有学者认为“调解协议对当事人没有拘束力和执行力是人们不愿意利用调解制度的根本原因”[xxviii]🤚🏿。因此🧑🏿‍🏭，调解与诉讼有效衔接机制的建立至关重要。2002年🐗，最高人民法院颁发的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条中明确规定：“经人民调解委员会调解达成的🧑🏼‍🎓、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”法院在审判时可以直接把调解书的内容作为法律依据予以采纳，而不能再像以前那样轻易废止民事调解的协议内容。深圳市认真落实这一规定，使人民调解的权威性大大增强。此外🧚🏽‍♂️，深圳市还做了一些创造性的探索，如为了使劳动争议纠纷的调解协议更具有法律效力🤹🏼‍♂️，深圳市中级人民法院明确规定🎭，法院可以向不履行该调解协议的单位发出“支付令”👴🏿。

 第二，建立人民调解与法律援助的协调机制🦯。深圳市群体性涉法纠纷较多，其中一方往往就是法律援助的对象。这类纠纷很容易因为贻误时机而酿成影响社会稳定的**件👙🙎🏼。针对这一状况👮🏼‍♀️😗，深圳市司法局法律援助处和各区法律援助机构均成立了法律援助调解小组。为群众提供法律咨询，协调政府和相关部门化解矛盾🙅🏻‍♂️、平息事态🆙，将问题消灭在基层。2007年1－11月🤷🏼，全市法律援助机构共处理10人以上群体性纠纷30宗，涉及近1万人，其中一半以上都是调解解决。

第三，建立人民调解与警务工作、信访工作等方面的协调机制。如前面提到的“警民联调”模式和“桃源模式”。

四🛀🏼、制度创新与合法性重塑（下）🌗：陌生人社会中的人民调解探索

在陌生人社会中💥，权威人物“动之以情、晓之以理”的传统调解方式很难发挥作用。首先↖️，传统的族长📢、长老🌯、乡绅等社区权威在陌生人社会中不存在了，单位制时代的社区居委会干部的权威也大大下降了🧥。其次，即使这些权威能够发挥部分作用👂，他们也很难有能力面对现代社区中越来越专业化和复杂化的纠纷。因此🫨，人民调解的专业化、职业化是时代发展的必然趋势[xxix]。围绕这一目标，深圳市的制度创新包括🛎：

（一）聘请专职人民调解员

传统的人民调解员大多由居委会成员兼任🫲🏼，既缺乏专业知识又难有时间保障🤚🏿。这大大影响了调解工作的效果。2005年8月，罗湖区由人事局和司法局联合组织👳🏿，面向社会公开招考了115名具有大专以上学历的专职人民调解员，经费按照每人每月2000元的标准由区财政核拨。其它区也普遍聘请专职人民调解员，如龙岗区的127个社区中第一阶段就配备专职人民调解员共159名，宝安区第一阶段配备专业调解员173名，福田区第一阶段配备92名。目前🧜🏿‍♂️👊🏿，全市实现了每个社区至少配备一名专职调解员的目标，共有调解员17000多名🎛，其中专职调解员700多名。这些专职调解员上岗后，迅速全面整理社区的调解文书✧、档案及其他相关资料👩🏼‍🎓，落实各项调解工作制度🏃🏻‍♂️🤵🏼‍♂️，规范调解程序，健全各种调解登记和统计😄，推动了调解工作在基层的落实😠，大大提高了人民调解工作的水平。

（二）建立人民调解指导员制度

 人民调解指导员制度最早也是在罗湖区展开探索🧘🏽‍♂️🂠。最初的做法是由区人民法院选派经验丰富♥︎、业务水平高的资深法官担任街道人民调解委员会指导员➜。指导员的职责是参与组织街道和社区人民调解员的培训😹🤏，指导调解文书的制作，对重大、疑难纠纷的调解进行个案指导等，将人民法院对人民调解工作的指导具体化。后来🏎，罗湖司法局又会同区人民法院共同制定了《深圳市罗湖区人民调解指导员制度试行办法》🧑‍🦯，规范和加强了人民调解指导员的工作，将区法官担任街道人民调解委员会指导员推广至担任街道人民调解指导员，其职责扩大为指导整个街道的人民调解工作，包括警民联调工作。罗湖区的这一探索现在已经在全市范围内逐渐铺开👩‍👦‍👦，这对于不断提高人民调解委员会的工作水平和社会公信力方面发挥了非常积极的作用👨🏽‍🚒。

（三）以“律师进社区”为契机🎿🙎🏻‍♀️，推动人民调解由经验型向专业型转变

近年来，深圳市司法行政机关大力推进“法律进社区”工作，以社区法律服务站为平台，组织律师🥩、公证员🕵🏻‍♂️、法律援助工作者、基层法律服务工作者和法律服务志愿者5支队伍深入到社区，帮助社区居民提供各种法律指导和服务，实现法治工作的重心下移🧫。法律进社区工作的重点是“律师进社区”。目前，全市257家律师事务所与全市所有社区结对子签订协议🧑🏼‍🍳，1000多名律师参与了“法律进社区”活动。来到社区的律师等法律专业人员积极协助社区或街道做好矛盾纠纷排查、纠纷调解、信访工作等，尤其是参与重大🤸🏿‍♀️、疑难矛盾纠纷的处理🦛，这为提高调解组织的调解水平𓀎🤗，推动社区人民调解从经验型向专业型转变提供了很好的条件👍🏿，也取得了很好的效果🪺🧛🏿‍♂️。如龙岗区横岗司法所在西坑社区设立法律服务站⛸，专门聘请4名法律专业人员🈶，先后调解了一大批家庭、婚姻、劳资和承包经营方面的纠纷✮；又如宝安区西乡司法所聘请已退休的原西乡镇法庭庭长担任首席调解员💪🏼，罗湖区笋岗街道司法所聘任知名律师傅志伟担任调委会副主任等，都取得了良好的社会效果✪。

（四）推行社区人民调解员培训制度

从当前的现实情况来看，社区人民调解的大量工作还是得靠社区内的人民调解员来做，因此，深圳市非常重视社区人民调解员的培训制度的建立和健全。首先抓好上岗培训，专职调解员由各区司法局统一培训考核后才能上岗🌇，社区兼职调解员由各街道司法所组织开展培训，考核后发上岗证。其次🎦，建立区𓀘🧑🏻‍🍳、街道🧑🏼‍🦱、社区三级持续培训制度🧑‍🍳，全区每年组织专职调解员、社区工作站兼职调解员开展2-3次专题培训，街道每年组织社区调解员开展1次以上业务培训，社区专职调解员配合街道司法所对物业小区调解员进行集中培训和上门辅导培训🧑🏼‍🔧。

五、结语

随着市场经济的蓬勃发展🥫，社区纠纷呈现出种种新的型态👨‍👧‍👦，而且传统的熟人社会逐渐被陌生人社会所取代🩶，这都使传统人民调解制度面临着深刻的合法性危机🚓。如何在新的社会基础上重塑自己的合法性🚵🏽‍♀️🧔🏻‍♂️，是人民调解制度所面临的时代性挑战。

深圳的经验表明，在现代社会中，重塑这一制度的合法性必须通过制度创新拓展调解领域🏄🏿、创新调解载体🤜🏽🙆、构建大调解工作格局，使人民调解走向规范化◻️🈚️、专业化、网络化、社会化、公共化✋🏿。所谓规范化是指调解委员会建设和调解过程的规范化，这是在熟人社会解体后人民调解塑造其公信力的首要条件🛫；所谓专业化是指调解人员的专职化和调解依据的法律化，而不再是像过去那样依靠权威人物的威望和经验；所谓网络化是指调解载体和调解手段的多元化，把纠纷涉及的各主管部门都整合在一个网络中，协同化解矛盾，特别是实现人民调解、行政调解和司法调解的良好协调，互利双赢；所谓社会化是指要善于利用社会组织，发动各种社会资源来化解纠纷；所谓公共化是指要树立现代公共管理的理念，逐渐实现以政府购买服务的形式化解纠纷✍️。

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